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第六章 社会公共经济权益的主体化研究
利益反映的主、客体之间的关系，在这一关系中，蕴含着主体对客体的价值判断。利益从哲学角度讲是主体对客体的享有，或者说是客体对主体的有用性。利益产生于主体对客体需要，没有存在于主体之外或超越主体的利益，也不存在与利益截然分离的不食人间烟火的主体。从法律的角度而言，社会公共经济权益如果不能归属于一定主体便无法成为法律关系的内容，也就无法获得保护和实现。犹如法律上不存在最终的无主财产，根据民法原理超出人力控制能力之外的物不能构成民法上的财产。没有受益主体的社会公共利益严格地说什么利益都不是。
一、社会公共经济利益的代表
社会公共利益的主体是公共社会，但公共社会并非实在的主体，其利益必需有一个实在的主体予以代表与维护，否则容易遭受其他主体，特别是社会个体成员的侵犯与损害。然而，国家作为社会管理机构是“法律上组织起来并且人格化了的社会。”〖165〗无论就其产生的动因，还是肩负的历史使命，以及其所享有的各种权力与方便，国家均无可争议地成为社会整体利益的代表。“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中体现”。〖166〗此种代表，不仅体现在确认社会整体利益的内容及其与社会个体利益之界限，而且还体现了当社会整体利益受到损害时动用国家机器进行救济与维护。“国家是统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式。”〖167〗因为在阶级社会中国家是统治阶级利益的体现，同时也是实现统治阶级中个人利益的工具。“从历史上看，尚存在国家、政府时，政府总是会来充当公共利益的代表者。”〖168〗这是由政府产生的本质属性所决定的，社会公共利益的存在决定了政府存在的价值和合理性。关于这一点，实事上柏拉图说的非常准确，对于政府有利的，政府一定说对人们有利的，这种有利就是人们欲望的满足，而这一定也是正义的。〖169〗“国家的满足代替了人们的满足，只要国家满足了，个人就一定是满足的。”〖170〗这是因为在资本主义之前的社会中，社会与政治国家融为一体，社会利益与国家利益无论是应然层面或是实然层面均尚未出现分化。美国州检察长有权代表所有的慈善机构的公共利益对慈善机构的运行实行监管。〖171〗《中华人民共和国反垄断法》（送审稿）第1条（立法目的）规定：“为制止垄断行为，维护市场竞争秩序，保护消费者的合法权益和社会公共利益，保障社会主义市场经济健康发展，制定本法。”第3条（垄断行为的定义）规定：“本法所称垄断行为，是指排除或限制竞争，损害消费者权益，危害社会公共利益的行为。”明确宣布垄断行为不仅是侵害个别经营者和消费者每人利益的行为，而且是危害社会公共利益的行为。正因为如此，为公平竞争创造良好的环境和条件，才能成为，各级人民政府及其所属部门所承担的法律责任（《中华人民共和国反垄断法》（送审稿）第5条“政府的责任”）。
国家作为社会公共利益之代表，其有利之处在于：（1）国家作为社会公共利益的代表具有合法性与正当性。由于国家之产生本身便是全社会之共同需要，相对于任何特定之社会个体，国家更具超然性，就应然的角度而言，国家除了代表社会整体利益，并无自己特殊的利益，因此，容易被全社会成员所认同与接受。（2）国家的组成与运作机制，确立了代表社会整体利益的合理性。就国家立法机关而言，由社会全体成员的代表所组成的这一机关，本身集中了全社会的利益要求与意志，通过一整套严密的规则，整合而成国家的意志，并通过法律与决定等形式表现出来。而国家的行政与司法系统，则无论是从执行法律的角度，还是从适用法律处理具体的利益冲突方面来看，都是在社会整体利益与意志的前提下进行的。因此，国家下设的立法、司法与行政体制保障了其代表社会整体利益的合理性，这是任何其他组织或个体成员所不能具备的。（3）国家作为社会整体利益的代表可以更有力、有效地维护社会整体利益。由于国家拥有合法的暴力手段，不仅在形成、表现社会整体利益与公意时具有无可比拟的优越性，而且可以强制手段制止、纠正和惩罚损害社会整体利益的行为，从而更加有效地保障社会整体利益的实现与维护。(4)社会公共利益主体的不特定性，使得让受益主体作为公益人的保护难以凑效。主体的分散定性，私人资源的有限性，使得在人员的组织和信息的收集都有一定的难度，保护成本往往很高。公众采取集体行动保护社会公共利益，则通常会导致非理性的结果。因此，让公共权力机构作为公益保护的代表人，就自然成为一种理性的选择。（5）涉及全局性的社会公共利益，例如，公共安全、社会秩序的维护、法制环境和宏观调控等，国家之外的其他主体通常都缺乏能力去代表和维护这方面的社会公共经济利益，因为只有国家掌握着维护这些公共利益的资源和手段。
国家作为社会整体利益之代表，也存在一些弊端：（1）国家是由立法机关、行政机关和司法机关及其具体的公务人员所组成的，并由他们以国家的名义从事活动，而它们本身也存在着自己独立的利益即政府利益与个人利益。因此，理论上就存在着这些机关与个人以自己的个体利益损害社会公共利益、或者将个体利益掺入社会公共利益、或者以社会公共利益的名义谋取个体利益的各种可能性，也即所谓“损公肥私”、“假公济私”。“从国家形态出现以来，人们无不对其顶礼膜拜，有一个不可否认的事实是：许多罪恶都是在国家名义下完成的。而且国家随时随地都以代表人们的利益和愿望的面目出现，并将其制定法律。”〖172〗这种情况下，说明应然的国家行为与实然的国家行为已经发生了严重的背离，国家在现实中的所作所为已经违背了国家产生的初衷。（2）虽然社会整体利益、公意的整合与形成，有一整套机制，但当全体社会成员的代表的产生机制、整合机制与运作机制，意志的执行机制存在漏洞与偏差，则实际结果偏离真正的社会整体利益的情况将在所难免。〖173〗（3）政府因下列原因也会失灵：在代议制民主中，人民只能透过投票表达意见，人民需求无法充分表达；现代民主政府常受压力团体的影响，或因吸引选民注意力而考虑地区利益，缺乏对公共利益及弱势群体需要的关注；官僚组织的无效率，以及与人民间的隔离冷漠态度，造成公共政策不符合人民的需要；政府依照多数同意来执行政策，成本高而有效率的生产活动会被排斥，造成部分人无法受惠；政府服务讲求普遍性，但是，人民因收入、宗教、种族背景、教育等差异，而产生不同需求，需求过多超过政府负荷；因为在既定的公共政策水平下，对某些人是不能满足的，所以需要一部分人自愿地热心公益事业，并将他们的奉献转化为公共产品与服务，以弥补政府经济活动的不足。政府的失灵必然导致政府无法代表、无法全面代表或无法有效代表社会公共利益。印度建立公益诉讼制度的主要目的是为了解决基本权利受到政府行为侵害的下层社会成员的司法救济问题，它的主旨是为社会地位低下的人提供实现社会正义的法律途径
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