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论公益诉讼的合理性与可行性
颜运秋
摘要 公益的提倡及维护，是现代法治运作行为所追求的目标之一。一般认为，公法侧重于对公益的调整，私法偏重于对私益的调整。但是，行政诉讼如同民事诉讼一样，偏重于对私益的救济，所以，在经济生活中，公益经济的司法救济是相当缺乏的。本文着重从公益的内涵入手，检讨传统诉讼在救济公益经济方面的制度缺陷，分析公益诉讼存在的合理性和可行性。
关键词 公共利益 公法 公益诉讼 合理性 可行性
“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益。”(1)那么，究竟由谁来维护？用什么方法去维护？通过什么程序维护？这都是尚待解决的深层次理论问题。公益的提倡及维护，是现代国家积极的任务，也是法治运作行为所追求的目标之一。公益概念尽管有其抽象性，但并非缥缈不可及，因为其是价值问题，所以可以借思考、讨论及诉诸司法，在不同情况取得某些程度的具体结论。公法的适用过程，实与公益的寻求、确定及维护过程有如同唇齿的密切关系。有鉴于此，笔者拟从诉讼程序这一制度层面，通过对公益概念的合理界定，检讨我国现行民事诉讼和行政诉讼在救济公益经济方面的制度缺陷，分析公益诉讼制度存在的合理性，以期对构建中国公益诉讼制度，健全社会主义法制，建设社会主义法制国家有所裨益。
一
公益是公共利益的简称，是私益即私人利益的对称。在公益与私益的关系上，罗马时代著名法学者西赛罗提出了“公益优先于私益”的名言，在十八世纪发扬光大地将公益视为最高的“法”，而认为公益和私益相对立，影响迄今仍然十分明显。二十世纪中后期，有人认为两者之间有一个“不确定之关系”存在，(2)认为多数人之私益可以形成公益，因此，公益是由私益所组成，故不能绝对的排除私益。依Leisner之见，有三种私益可以升格为公益：第一，是“不确定多数人”之利益。这个“不确定多数人”之利益，必须是由民主的原则来决定，这个民主原则，必是经过“立法程序”不可；第二，具有某些性质的私益就等于公益。这种特别性质的私益就是指私人的生命及健康方面的私人利益，国家保障私人的生命、财产及健康，就是公益的需求；第三，可以透过民主原则，对于某些居于少数的“特别数量的私益”，使之形成公益。如工会的利益、贫民的利益等。第一种“公益”是最通常的公益内涵，第二种“公益”的解释对于理解公法，尤其是刑法和刑事公诉制度有一定指导意义，第三种“公益”的内涵实际上在社会法中被广泛采用。
公益概念的最特别之处，在于其概念内容的 “不确定性”。这种内容不确定性，可以表现在其 “利益内容”的不确定性及 “受益对象”的不确定性两个主要方面。利益的形成及利益价值的认定，都以当时社会客观事实所左右，公益内容的保障成形时，自然的必须是随着发展的及动态的国家社会情形而有所不同。公益理念透过针对国家社会需要而制定法律的立法者手中将其予以成文化，并且最后透过法院和法官在个案中对个案所涉及之公益考量予以最后之决定，这都表示“价值”及“利益”是无法一以贯之而予以测定，是弹性的、浮动的受到这些决定公益的要素所决定。“受益对象”的“不确定性”缘于一般对公益（公共利益）及其相关之用语如大众福祉、公众利益、社会利益等等之解释概括为公共（公众）之（享有）利益之上。而享有利益的对象既然是公共（公众、大众），何谓公共？若只采简单二分法概念，将公共的概念，相对的提出私人之概念，也就是将公益相对于私益外，并不能完全清晰了解公共的定义为何物。因为公共是许多私人的集合体，一个公共须由多少的私人来组成？抑或该项私人所能组成公共的可能性完全不能存在？就是一个值得深入考虑的问题。由以往迄今，公法学界讨论公益的概念，所着重的地方，并不在于对于利益概念的讨论，而是一律的环绕在所谓“公共的概念”，及努力来阐明这个概念的问题所在。早在1884年, C.E.LeuthoId发表的《公共利益与行政法的公共诉讼》一文(3)，即将公益的概念，分为公共及（公共的）利益两个方面来讨论。其对公益的见解，主要在其对公共概念之理解之上。他认为公益是任何人，但是，并不必是全部人们的利益。为了界定“任何人”之利益，而不必是“全体人们”的利益，他提出了所谓“地域基础”作为界定“人群”的标准。据此，公益是一个“相关空间内关系人数的大多数人”的利益，换言之，这个地域或空间就是以地区为划分，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。这种见解，是偏重于以地域（也就是行政区域）作为计算区域内大多数人的利益准据，过度以区域作为利益主体归属所在的标准，但是，Leuthold忽略了，即使是属于别区域内的人，亦可越区而受到利益（例如越区使用交通设施、文教设施等），因此，他的“地域论”不足以满足解释公共之概念。1886年，F．J．Neumann在其所发表之《在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别》一文中，对所谓公益的概念，有较精辟及可行性的见解(4)。他认为公益是一个不确定多数人的利益。这个“不确定的多数受益人”也就符合公共（公众、社会大众）的意义。以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的“不确定”数目的利益人存在，即属公益。以“过半数”（多数人）的利益作为（可排斥私益的）公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数的理念。因此，以不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍是在一般情况上，广为被承认的标准。
公益的用语，可以在国家不同层次的法律规范内得以体现。作为国家根本大法的宪法充分全面地体现了公益理念，是无庸置疑的。除了宪法论及公益理念外，公法尤为广泛采用公益之用语；相对于公法，较少提及公益的私法如民法中也有公益之条款。例如民法的公序良俗、诚信原则概念，经济法的促进经济发展、安定国民生活等以及行政法的国家利益、公共秩序、公共安全等等。其实，所有国家之行为（立法、行政、司法）皆广泛使用公益作为其行为“合法性”的理由以及行为之动机。在法治的国家，公益概念即是成为法学界所讨论的一个法律概念。正如维也纳Adolf Merkl教授在1919年发表的《国家目的及公共利益》一文中指出，惟有用“法律形式”表现出来的国家目的才属于公共利益。(5)若未透过立法，由法规取得其内容时，则该公益是对国家“无价值”之存在。因而，并没有一个“先验”的公益概念，一切都依赖立法者之“创制”之后，公益的内容才会产生。立法者制定公益的“成文概念”，必须使公共的意志发挥影响力。尤其在多元的社会，弥漫在社会的“多元价值观念”，必须经充分的公共意思的沟通，用以论究一个公益可能达成目的与否之资讯，必须广为大众所周知，大众方可借此形成正确的价值判断，来影响立法者的立法行为，即通过公开讨论的民主程序方可寻出一个符合多数“价值理念”的公益概念。立法者是决定公益概念及内容最重要及频繁的机构，但并非惟一的机构，并不能肯定立法者享有公益理念的最后决定权”。行政机关除了可以依法律行使制止私人有害公益行为之权力，还可由法律授权，积极行使增进公益之行为。司法行为，尤指法院的审判行为，也可促使公益概念在个案中具体实现。所谓“由司法决定公益”的方式，也就是在系争案件时，对所援引法律内的公益条款，针对涉及之事实，为具体的阐释，以法官的智慧来配合经过公开讨论程序而制定公益条款的立法者的智慧。这些由立法者代表国民的整体社会价值评价
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