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现状与未来：我国社团立法状况述评
陈斯喜 吴国舫
传统中国社会一直处于专制统治之下，没有民主的政治传统，人民没有结社的自由，结社活动被视为严重危害统治秩序的非法行为，为历代“王法”所禁止。传统政治文化中缺乏保护和规范结社行为的法律制度，纳入法统之中的社会团体基本上没有在我国的封建社会普遍生成。因此，社团在古代中国是稀缺的组织资源，虽然也存在一些以血缘、地域、行业、宗教等为纽带的民间组织，但它们基本上都不是建立在民主的基础之上的 ，也没有被专制国家赋予合法地位，所以说，我国基本上不存在可资利用的社团立法的传统资源。
然而，人生来就是政治的动物，必须生活在一定的社会团体之中 。社会性是人的根本属性。社会团体发展到比较成熟的形态，就产生了政治社团即国家。为了共同维护社会团体的安全与和谐，一定的规则成为必要，于是就有了所谓的社会规范和国家法律。结社自由是舶来之物，肇始于近代，曾被用作革命的手段，以推翻封建专制政权。清朝末年，随着西风东渐，夹杂在欧风美语中的“结社自由”传入我国，并在开风气之先的留学生及受其影响的人群中传播开来。这一思想的传播与革命运动结合起来，产生了具有革命性质的早期社团。伴随着先后兴起的中国旧民主主义和新民主主义革命运动，以及与之相间的封建军阀割剧、复辟活动，各种政治势力建立的政权可谓此起彼伏。各个政权为了获取政治、法律和社会合法性，如出一辙地举起了立宪的大旗。作为与封建专制完全相对立的标志，从改良封建地主阶级制定的我国首部具有近代宪法意义的“钦定宪法大纲”开端，到国民党南京政权操纵伪国民大会制定的“中华民国宪法”收场，先后有八部宪法或者自称宪法的文件确定了老百姓（分别称作臣民、国民、人民）结社的权利 。中国共产党领导的革命政权更是以维护与保障广大劳动人民的权利为已任，将实现人的自由作为党的最终奋斗目标，先后制定的中华苏维埃共和国宪法大纲、陕甘宁边区施政纲领都规定结社自由是人民的一项基本权利 。
新中国建立后，我国的社团立法经历了初步发展、遭受破坏与逐渐恢复三个阶段。现在的社团立法与社会现实的需要还存在着一定的差距，在社会主义市场经济逐渐发展的今天，我们面临着前所未有的机遇与挑战，今后的社团立法工作应该从转变指导思想等诸方面进行努力。
一、历史与现状：社团立法发展过程素描
我们党是在与反动政权的长期斗争中成长起来的，对于适当的社会组织在保护公民权利与促进国家发展方面的作用，有着十分清醒的认识。取得政权成为执政党之后，对社团建设与发展一贯予以高度重视，尤其是改革开放之后，加快了社团法制建设的步伐。当然，新中国建立以来的五十余年，社团立法也经历了曲折与反复，大致可以划分为初步发展、遭受破坏、逐渐恢复三个发展时期：
一是建国之初，社团立法的初步发展时期。建国初期，我国非常重视保护参加统一战线的各种团体的利益，注意倾听各种组织的意见和建议，特别重视将社团活动纳入法制的轨道。一方面，先后在共同纲领和第一部宪法中分别将结社自由作为公民的一项宪法基本权利确立下来，赋予结社活动的宪法保障地位。另一方面，在当时国家建设千头万绪和需要立法的事项十分繁重的情况下，发布了工会法、农民协会组织通则、社团登记暂行办法等一系列规范社团活动的法律法规，为社团活动提供了法律基础。
１、1950年６月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国工会法》，对工会的法律地位与性质、组织原则、工会的权利与责任、工会基层组织、工会经费等问题作出了明确规定。
２、1950年７月14日，政务院第四十一次会议通过了《农民协会组织通则》。农协组织通则对农协的性质与任务、会员及其权利与义务、组织原则与组织体系、经费等问题作出了明确规定。
3、1950年7月17日政务院批准了《中国人民救济总会章程》。救济总会章程对救济总会的性质与宗旨、工作范围、组织等问题作出了明确规定。
4、1950年９月，政务院第五十二次会议通过了《社会团体登记暂行办法》，对社团登记进行了规范。主要内容有：（１）社会团体包括：人民群众团体、社会公益团体、文艺团体、学术研究团体、宗教团体、其他合于人民政府法律组成的团体。（２）凡全国性社会团体应向中央人民政府内务部申请登记，地方性社会团体应向当地人民政府申请登记，业经批准登记的社会团体应分别向内务部或当地人民政府备案。但参加中国人民政治协商会议的各民主党派和人民团体、中央人民政府另有法令规定的团体以及机关、学校、团体、部队内部经其负责人许可组织的团体，不在该办法规定的登记范围。（３）凡危害国家和人民利益的反动团体，应禁止成立；其已登记而发现有反动行为者，应撤销其登记并解散之。（4）建立了主管机关审查批准前置的制度。
5、1950年12月，政务院第六十五次会议通过了《政务院关于处理接受美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定》和《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》；1951年１月，经政务院批准，由政务院文化教育委员会又公布了《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》，对这些团体的登记事宜作出规定。
由此可见，建国初期，由于党和国家对法制建设比较重视，社团立法得到了一定程度的发展，促进了社团的健康发展，活跃了社会民主生活，为经过长期战乱后尽快建立新型的稳定的社会秩序、恢复国民经济的健康发展等各方面工作都起到了重要作用。
二是从1957年以后到1978年之前，社团立法遭受破坏时期。特别是“文化大革命”期间，原有的社团基本上都处于停滞状态，各种新兴的社团组织一方面得到空前发展，另一方面这些社团的发展和活动完全处于失控和无序状态，成为社会的破坏力量，是这一时期社会动乱的重要组织基础。“文化大革命”是我党领导人错误发动的一场所谓的“群众运动”，各种社团如雨后春笋般地建立起来，可以说在这场声势浩大的运动中扮演了主角，如许多青少年都加入了“红小兵”、“红卫兵”组织。这十多年间，无序的“大民主”走向了自己的对立面，法制被践踏无余，社会秩序混乱，政治制度残缺，许多政权机关处于瘫痪状态，结社自由被自身的超常规膨胀的形式予以扼制和阻碍。失去了法制保障的结社自由，异化为自己的对立面。当然，在此期间制定的1975年宪法仍然将结社自由列为公民的基本权利之一，但同时赋予群众运动的“大鸣、大放、大辩论、大字报”四大自由，又摧毁了公民结社自由的保障体系，颠覆了整个国家和社会的秩序系统，使结社自由这一神圣的公民权利成为派性斗争的工具。这一痛苦的经历，进一步从反面证明了社团立法的重要性和必要性。
三是1978年以后，社团立法恢复时期。十一届三中全会以后，我国结束了社团林立的局面，恢复了民主法制建设，社团立法也有所恢复。全国人大常委会重新修订了工会法，制定了公益事业捐赠法、红十字会法等法律；国务院制定了
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