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公众参与是现代民主的重要形式，行政法治则是法治的重要组成部分。关于民主与法治的关系，学界主要有三种观点：其一，二者相互依赖，密不可分。此派学者认为，没有民主，就没有法治；没有法治，也就没有民主；加强民主，即促进了法治，加强法治，也就促进了民主，；1其二，二者相互对立，相互冲突。此派学者认为，发展民主，就会损害法治，加强法治，就会妨碍民主的发展；2其三，二者是对立统一的关系。此派学者认为，民主与法治既相互矛盾、相互冲突，也相互依赖、相互促进。“民主本来是用来支持法治的，但是它也削弱了法治。法治国里长期有效的法律是为了维护可预见性而建立的，但是它又迫使社会接受这些法律所带来的人们未预见的、不幸的后果。为了使民主更好地运作，人们重新引入了更多的现时性权力，但是它对民主又有某种破坏性的影响”。3“民主与宪政、法治的目标都是为了达成和实现公共福利。“民主主义者认识到立宪主义将继续成为他们议程中的内容，因为宪政给民主带来了保护和意义……。同时，立宪主义者必须谦逊地认识到民主是一场伟大的冒险――它确实是人类伟大的冒险。他们必须认识到，无论宪法和规则多么复杂，民主都会超越其上。唯有双方协调通融，民主和宪政才有希望在未来鼎力合作，这种合作在当今世界的大部分地区已经开始”。4
本文同意上述关于民主与法治关系的第三种观点，并且将以中国行政法治与公众参与制民主（参与制民主是代表制民主的重要补充）二者对立统一的辩证发展进程对这一观点予以进一步论证。
一、中国行政法与公众参与制民主的发展
中华人民共和国成立以后，中国行政法与公众参与制民主的发展经历了三个阶段：文革前（1949――1966）、文革中（1966――1976）和文革后（1978――现在）。在第一阶段（1949――1966），即文革前17年，中国当时的主要任务是巩固政权、恢复经济、发展经济，开展社会主义建设。为了实现这一任务，中国开始着手民主和法制建设。在民主建设方面，当时党5和国家领导人对代表制民主和参与制民主是同样重视的。一方面在全国组建各级人民代表大会，建立代表制民主。另一方面特别强调发动群众、依靠群众，通过建立各种群众组织，如工会、农协、妇联、共青团等，动员其成员执行党和国家的方针、政策，完成党和国家确定的任务。虽然当时这种参与制民主是很不完善的：群众的参与主要是执行的参与而不是决策的参与；群众的组织主要是官方或半官方的组织而不是群众自发的组织；群众组织和参与的目的主要是为了完成党和国家的任务而不是为了本团体、本阶层群众自己的利益，但当时中国大多数公众确实是参与了“公务”，而且参与积极性很高（如1956年的农业合作化，1958年的人民公社、大跃进等）。我们甚至可以认为，当时中国“参与制民主”的发展水平更高于代表制民主的发展程度，人民代表机关作用的发挥是很不充分的。在法制方面，当时党和国家领导人是既重视法制，想健全法制，但同时又限制法制的发展，不想完全依法治国、依法办事。之所以重视法制，想健全法制，是怕民主过头了，群众运动无法无天，以致做出过多过激的行为，如土改、“镇反”、“三反”、“五反”等政治运动中抓人过多、杀人过多，需要用法律限制一下，用法律规范一下群众运动；之所以又限制法制的发展，不想完全依法治国、依法办事，是怕法律捆住群众的手脚，挫伤群众参与“公务”――主要是政治运动――的热情。上世纪整个五十年代及六十年代前期中国民主与法制，特别是参与民主与行政法制的发展，6在很大程度上反映和体现了当时党和国家领导人既想要法制（非法治）又不想全面实行法制的思想。
第二阶段（1966――1976），即文革10年，这一阶段是中国民主泛滥和被扭曲，法制遭受破坏、践踏的时期。就民主而言，文革中的民主是一种完全被扭曲、完全变态的民主：各级人大基本停止运作，直接的“参与制民主”全面取代代表制民主。事实上，当时的“参与制民主”也不是真正的参与制民主：各“造反派”组织“踢开党委闹革命”、“踢开政府闹革命”、“踢开公、检、法闹革命”，他们不是“参与”，而是直接行使权力，自己想怎么干就怎么干：想批判谁就批判谁，想打倒谁就打倒谁，想抓谁、关谁、管制谁，就抓谁、关谁、管制谁。至于法制，那被认为是束缚群众运动的条条框框，自然应被群众彻底砸烂，废除。很显然，文革的民主是一种不受法制规范和约束的“大民主”。在这种“大民主”环境下，群众直接行使（不只是参与）“公务”的决策权和执行权，其权力可谓大矣，但是，作为群众的任意一员，却又随时可能被别的群众所抓、所关、所管制，其人身自由和财产几乎没有任何保障，其权利、自由又是何其少矣。可见，没有法制（及法治）的群众“参与制大民主”（或曰“直接民主”）是多么可怕，它将使人类倒退到没有任何安全保障的“自然状态”中去。文革中上至国家主席，下至普通工人、农民，千百万人人权遭受侵犯、蹂躏的事实就是这种“参与制大民主”价值的最好注脚7。
第三阶段（1978――现在），即改革开放以来的二十六年。这二十六年，中国民主和法制（及法治）建设均有了前所未有的大发展。就民主而言，不仅代表制民主得以恢复、加强：各级人民代表大会开始正常运作，由“橡皮图章”日益转变成名副其实的代表人民行使国家权力的机关，其他国家机关均由其产生，对其负责，受其监督8（尽管中国代表制民主的完善还有很长的路要走），而且，更为重要的是，真正的参与制民主在中国开始产生、发展，形成国家公权力运作的一种新机制。这主要表现在下述七个方面：
（一）1982年宪法在确立代表制民主的同时第一次在中国宪法中明确确立了参与制民主。宪法第2条第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法的这一条款确立了新时期参与制民主的基本模式：第一，人民参与是“依照法律规定”参与，不是文革前的那种“群众运动”式参与，更不是文革中那种“无法无天”和“无政府主义”式的参与；第二，人民参与的范围包括“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，不再同于文革前或文革中公众参与主要是参与政治运动，现在的公众参与主要是参与与自己切身利益相关的事务，这种事务可能属国家管理的范畴，也可能属于社会管理的范畴（国家公权力越来越向社会转移，此不同于计划经济时代的“溥天之事，莫非国事”）；第三，人民参与的途径和形式是多种多样的，法律可以在不同的时期规定人民参与的不同途径、不同形式，如通过座谈会、论证会、听证会途径陈述、申辩、举证和提出意见、异议的形式、通过信访、游行、集会途径提出批评、建议的形式、通过组织行业协会、社团的途径参与规则制定和秩序维护的形式，等等，而不同于文革前或文革中的那种“大民主”形式。
（二）2000年全国人大通过《立法法》，2001年国务院发布《行政法规制定程
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