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一
我国现行农业税制立法是以1958年第一届全国人大常委会通过的《中华人民共和国农业税条例》(以下简称《条例》)为主,包括其后(主要是80年代以来)国务院颁布的一系列专门规定农业税的行政法规,如1994年的《关于对农业特产收入征收农业税的规定》(以下简称《规定》),以及其他法律、法规中与农业税有关的法律规范。
《条例》颁行至今已有40年,特别是在社会主义市场经济体制建立之今日,我国的农业经济体制、产业结构、农业产品、农业生产经营方式和农业收入等方面,都发生了根本性的变化。但是,农业税制及其立法却几乎保持不变,这与社会现实的需要和农业的进一步发展大为脱节,由此而导致的问题甚多,主要表现在以下两大方面。
一方面,农业税和农业特产税并存所造成的问题。农业特产税即农业特产农业税的简称,它是为了平衡农业特产品和其他农作物之间的税收负担而从农业税中逐步分离出来的。但是,国务院有关规定都未将其明确为独立税种。然而实践中,它已突破了附属于农业税并作为农业税一个税目的立法本意,成为了一个事实上的独立税种。这一立法与实践相脱节的现象所造成的后果,具体表现在:(1)税种法定性质不清。从理论上讲,农业特产税应当附属于农业税,同样类归所得税类。但农业特产税主要是针对农业特产品的实际收入征收,亦应属流转税类。(2)征税范围划分不清。这不仅导致了重复征税现象(包括对同一农产品既征收农业税又征收农业特产税,或是在不同环节征收农业特产税),还漏征了一些收入水平高的应税所得,特别是一些随着农业高新技术的推广而出现的技术含量高、成本低的农产品收入。(3)在税收征收管理方面也造成了一定的难度。因对某些同一征税对象并行设置两种税,且计税依据不同,分别计征,人为地造成了一户两税、一地两税的状况,同时征管手续也较为繁琐复杂。
另一方面,农业税立法的严重滞后性。其主要表现在:(1)计税产量与实际产量差距越来越大。目前,我国粮食产量比50年代已翻了两番,而计税产量一直维持在五、六十年代的水平。(2)计税土地与实际耕地不符。对许多新开垦的土地不计征农业税,即所谓“有地无税”;一些被实际占用(包括正常占用和非法占用)的耕地,仍要缴纳农业税,即所谓“有税无地”。(3)税率偏低。因计税产量低于实际产量,导致实际税负偏低,且税收负担不平衡。如原来为了调节地区间农业收入而采用的地区差别比例税率,由于40年来各地区情况的巨大变化,现在已不能很好地发挥作用。再如粮食作物与经济作物税负畸重畸轻。(4)征管规定过于原则、笼统,处罚措施单调、疲软。如纳税人已经从最初的生产队发展到现在多种类型并存的纳税人,结算单位扩大数十倍,征管难度大为增加。而1993年施行的《中华人民共和国税收征收管理法》对农业税只规定“参照本法有关规定执行”,导致对农业税的欠、漏、偷、抗税等违法行为的约束力弱化。
二
《条例》虽然名为“条例”,但因是全国人大常委会通过的,所以从立法权限的角度来看,其实质上应当是“税收法律”,而且还是我国仅有的少数几个税收法律之一,在税法的渊源中仅次于有关税收的宪法性规范,其效力高于大量的“税收行政法规。”
从80年代初直至90年代以来,尤其是1994年工商税制全面改革后,完善农业税法和改革农业税制的呼声越来越高。为此,许多理论研究者或实际工作者都提出了不少改革方案和模式。归纳起来,主要是三大类:1第一类是农用耕地税(或称农业土地使用税)和农业产品税并行,简称“两税型”;第二类是实行农业所得税,简称“单税型”;第三类则认为,由现行农业税制向行为税(土地使用税)和流转税(产品税)转变,最终将两税型与单税型作为我国农业税制发展与完善的阶段性目标与发展方向,并且通过对《条例》的修订以及其他配套改革措施来逐步实现上述目标,简称“过渡型”。我们赞同“过渡型”,但不同的是:其一,不论是“两税型”还是“过渡型”,仍然主张有“产品税”税种。鉴于1994年工商税制改
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