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一份英国版的“依法行政实施纲要”
（代前言）
对中国读者来说，《法官在你肩上》这本小书可以作为了解英国司法审查近期发展的一个简明读本。 但它的意义不全在此。我们看到这本依法行政指南时，正好国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》。把两个文本对照阅读，或许可以帮助我们理解中国法治的境地并反思其中存在的问题。
一
《法官在你肩上》是英国政府法制部门给政府官员编写的一本司法审查指南。它初版于1987年，当时发行了35 000册（这在英国应当算是一个不小的数字了）。三、五万字的篇幅，清晰地勾勒了行政法的主要原则，以及司法审查的一般过程，告诉行政官员应当注意的事项，因此广受欢迎。现在看到的是2000年出的第3版，新版主要加入了1998年《人权法》的内容。《人权法》对行政执法和司法审查的影响无处不在（这种效果甚至在它2000年10月全面实施前就显现了），对英国宪政制度的影响尤其深远。
英国政府发行这本小书，一个重要的背景是上个世纪60年代以来英国司法审查迅速发展。其中一个标志是司法审查的范围不断扩大。政府依据国王特权做出的行为、一些不属于行政机关的公共组织的行为，都被纳入司法审查范围。与此同时，司法审查的案件数量也空前增长。二是司法审查的力度也空前加大。如果说原先法院对行政自由裁量很少干预，进入60年代后法官逐渐把螺栓拧紧了。一系列的法律原则，例如程序公正原则、比例原则、合理预期原则，被法院创造、移植或者扩充，用以审查行政行为。例如，即使制定法没有规定，法院也可能要求行政机关听取意见、说明理由；法律条文规定部长可以做出“任何决定”，法院却坚持部长不能为所欲为；甚至，法律条文规定法院“不得审查”，法院绕个弯子照样审查。虽然说英国有悠久的法治传统，但司法审查的急剧发展也令行政官员感到不适应，甚至产生厌烦、对抗情绪。1970年代，就有一位部长指责法官“喜欢挑拨是非”； 甚至最近，内政部长还公开说他对法院的干预“烦透了”。 而对一般的公务员来说，除了隐约感觉到他们被法院套上一根又一根的“绑绳”，“动辄得咎”，更多的是茫然失措。出版《法官在你肩上》，正如该书第3版绪言所说，“旨在向各个层级的行政人员提供法律指导，提醒他们注意良好行政所要遵循的原则。这些原则也正是法官希望我们遵守的。”
该书第一版出版后，立即引起了学术界和司法界的关注。在一片赞扬声中，有一位著名教授批评该书作者对待司法审查“态度消极”，说它整个基调就是行政人员“如何避免司法审查”。在后来的版本中，编写者非常强调司法审查在促进“良好行政”中的作用。例如，“司法审查以及司法审查所依据的行政法原则，是促进良好行政的重要部分”；“法官确保行政机关在做出影响他人利益的决定时，能够公正地对待当事人”；“没有什么捷径能够逃避法院的监督，避免司法审查最好的办法就是遵循良好行政的那些原则”。 这种姿态我们在阅读小册子的时候也能够处处感受到。
在英国这样一个“自发”的、渐进的法治国家里，当然不需要由英国政府搞一个半是宣言、半是规范的《依法行政实施纲要》。除了立法（例如《人权法》、《信息公开法》），对行政行为的规范、甚至法律自身的发展在很大程度上是通
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樊雅强,
南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
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江西省景德镇市劳动与社会保障局党委书记、局长,研究方向为劳动与社会保障.
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仲恺农业技术学院人事处处长,研究员,主要从事高等教育与人力资源管理研究.
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中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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使他们的研究如虎添翼，
您不妨也试试！
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