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电信网间互联的刑事法律责任
——解析“最高人民法院审理破坏公用电信设施刑事案件的司法解释”
王春晖
引言：
中国电信业在打破垄断、引入竞争、产业重组后，一个多元化竞争的电信市场结构已经形成。应该认识到，电信市场的竞争是电信业务的经营者为了追求和实现自身经济利益最大化而进行的技术的、经济的和社会的角逐过程。由于电信市场竞争机制的引入，引起了电信技术的创新和组织的变革，通信质量和服务水平有了普遍的提升，有力地促进了中国电信服务业的发展。然而，当我们对中国电信业的发展感到欣慰的时候，我们也看到我国的电信市场存在着违背公平、平等、诚实信用和违反社会公认的商业道德的恶性竞争。笔者认为，电信市场的恶性竞争，突出的表现在破坏电信网间互联的违法行为上。为此，信息产业部先后依法出台了一系列规制电信网间互联的规定或办法，诸如《公用电信网间互联管理规定》、《电信网间互联争议处理办法》、《公用电信网间互联互通质量监督管理办法》，以及一些相应的规范性文件。但仅凭行政规章和文件规定的行政手段已经难以进行有效控制目前发生的恶性案件。而现行《刑法》对有关破坏公用电信设施的犯罪规定极为简单和原则，特别是对采取修改软件、数据等技术手段破坏电信网间互联互通的行为，《刑法》根本未予考虑。所以，对破坏电信网间互联的刑事犯罪作出审判方面的司法解释，已成当务之急。
最高人民法院《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的及时出台，对打击破坏电信网间互联的违法犯罪行为，将起到巨大的震慑作用。下面就最高人民法院的《解释》作如下解析：
一、关于破坏电信网间互联的成因与《解释》出台的背景
自电信业引入竞争以来，网间互联互通问题日益尖锐，不论在移动网络之间、固网之间还是移动网络与固网之间不断出现“联而不通、通而不畅、畅而不久”的互联互通问题，性质恶劣的阻断互联互通的事件不断出现。纵观近几年发生的互联互通中的恶性事件，有些事件已经不是行政法律或民事法律调整的范畴了，例如有些地区的电信业务经营者以拦截过网呼叫、擅自封闭局向等手段人为地中断电信网间通信，有些地区的电信经营者竟然用刀或锯，截断对方正在使用中的通信电（光）缆。这些无视国家法律、法规的行为，严重地扰乱了电信市场秩序，产生了严重的社会危害性，侵犯了不特定多数人的权利。据统计，1998年至2004年，仅上报到信息产业部的互联互通恶性案件已达540多起，至少影响到了1亿人次的用户使用，造成10亿元的直接损失和20亿元的间接损失。 事实上，破坏电信网间互联互通的现象已经严重的影响了我国电信业的健康发展，不仅损害了其他电信经营者的利益，也损害了电信消费者的利益，更重要的是破坏了良性发展的电信市场竞争秩序，已经危及到了社会公共的安全。为此，2003年7月国务院办公厅转发了信息产业部、国家发展改革委、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》（下称“国办文件”）。国办文件强调，解决电信市场秩序方面存在的突出问题，需要从法律、经济、技术、行政等方面进行综合治理，标本兼治。有人把国办文件比喻为“高压电”。可事实证明并非如此，就是在国办文件出台后，依然有人敢冒天下大不韪，去碰“高压电”。例如2004年3月20日发生在山西朔州的用挖掘机对朔州电信分公司的杆路和光缆进行破坏的严重事件。
为何互联互通的恶性事件屡禁不止？原因究竟何在？笔者认为，我国现有法律、法规和规章对有关阻碍和破坏互联互通的行为，只是采用行政手段加以救济和惩罚。惩罚也只设置了行为罚财产罚和行为罚，没有设置人身罚。而且，我国的《电信条例》对违反互联互通所设置的财产罚只有5万元以上，50万元以下，罚款太轻，违法者付出的成本太低。实际上，我国电信立法对违反互联互通行为的处罚力度，普遍低于世界其他国家和地区。如我国香港规定最高罚款金额可达到1000万港元，或一笔不超过被处罚人作出该违反行为的期间在有关电信市场的营业额的10％的罚款，两者以较高者为准；我国台湾地区规定罚款的最高金额为500万台币，处罚种类包括罚款、停止其营业的一部分或全部或废止其特许或许可；德国规定任何人有意或无意地违反管理机构制订的关于网间互联的可强制实施的管理命令，将依照行政强制法处以不超过100万德国马克的罚金。
我国《电信条例》对违反网间互联法规所设置的行为罚是“情节严重的，责令停业整顿” ,即：通信行政主管机关责令违反网间互联的当事方停止生产和经营活动的处罚。如此的行为罚，对于主导的电信运营商来讲，实质上是一种虚设，实践中不可能实施。为此，笔者在2003年3月就建议在《电信法》立法中应增加对违反网间互联的当事方财产罚的数额；在行为罚方面应以限制违反网间互联的当事方的业务或停止其新业务经营的处罚为主；特别提出了法律在人身罚方面必须有所作为。 因为只有设立对破坏网间互联行为人的人身罚，才有真正的震慑作用。
事实上，电信网间互联互通问题不仅仅只存在于中国的电信业，只要是竞争性的电信市场，都会遇到这一问题。对此，世界各国（地区）都通过电信法或其他相关法律对互联互通问题予以重点规范。但是真正能奏效的是依法设立人身罚，特别是设定行为人的刑事责任。如韩国、日本分别在2001年和2002年修改了其电信法，修改后的电信法不仅加大了对妨碍互联互通行为的行政处罚力度，而且直接规定了刑事责任。日本电信法对通信从业者违反主管部门有关订立或修改互联互通协议命令的行为、违反规定订立或修改互联互通协议的行为、第一类电信运营商对提供的单项连接业务的通信量和回路数目没有记录或进行虚假记录的行为、没有公开经批准的互联协议条款的行为、没有公布互联资费的行为都规定了刑事责任。
为了切实惩罚破坏电信网间互联互通的违法犯罪行为，信息产业部于2003年4月向最高人民法院发出了《关于提请对破坏电信网间互联互通的刑事法律责任进行司法解释的函》，建议对破坏电信网间互联互通行为承担刑事责任进行司法解释。该函引起最高人民法院、全国人大法工委等有关部门的高度重视。2003年7月以来，最高人民法院进行了广泛的调研和征求相关部门的意见，并形成了互联互通刑事司法解释（征求意见稿）。2003年8月5日，最高人民法院在成都召开关于审理破坏公用电信设施及电信网间互联互通刑事案件司法解释工作座谈会。会上，最高人民法院刑事处马东处长在介绍“最高人民法院关于审理破坏公用电信设施及电信网间互联互通刑事案件具体应用法律若干问题的解释”时指出，随着我国电信事业的发展和电信体制改革的深入，电信市场已出现多家竞争的局面，由于受利益驱动，目前破坏公用电信设施和电信网间互联互通的问题大量出现，已经难以用行政手段来加以调控，
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