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信访制度存在的合理性研究
——一个历史考察和对比分析的手法
中南财经政法大学 高武平 430074
内容摘要：本文对中国古代的直诉制度、建国初的信访制度以及今日处于转型期的中国信访制度进行了历史的考察，并对各时期信访制度存在的合理性进行了对比分析，从而为当前越访、京访不断的现象提供了合理的解释，也为我国信访制度的困境找到了症结所在。
关键词：直诉制度 信访制度 合理性
一、
为什么要研究信访制度存在的合理性问题呢？其实这有很大的偶然性。其一，笔者在不久前写了一篇《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》[1]的文章，但我在写文章的英文内容摘要时，发现英文里并没有“信访”这一词，随后我又查了牛津法律大词典，也没找到相应的词条，这让我感到特别奇怪。难道国外没有这种说法吗？怀着疑问，笔者对西方国家的法律制度进行了考证，发现国外确实不存在所谓的信访制度。这也与信访制度一向被认为是中国共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国的法律传统一说相吻合。这就使笔者对这一制度产生了浓厚的兴趣，即为什么同时期的外国法律制度中没有信访制度呢？这一制度为什么只在中国“生根发芽”；其二，在笔者写作《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》的过程中，查阅了相当多的材料，但笔者发现，现有学者的相关论文中更多的是谈及信访制度的弊端或者应如何完善，而对于信访制度存在的原因很少论及。不分析信访制度存在的合理性，我们就无法了解其存在的原因和意义，也就无法对其存废做出正确的判断，那么我们的研究可能就会陷入“坐而论道”的“空谈”境地，无法解决实际中出现的问题。因此，要解决今日中国信访制度的困境，就必须对信访制度存在的合理性进行研究，这才是我们解决这一问题的根本出发点，也是笔者写就本文的意义所在。其三，信访制度既然只是为中国所有，那么该制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身质的规定性，对这种特殊性的问题加以研究，有助于我们更好地把握理论联系实际，从而正确地解决中国法制进程中所面临的诸多问题。
作为一项法律制度，信访制度的出现并长期存在却不是偶然的。德国著名的哲学家黑格尔曾说过“存在即是合理”，且不论这句话是否为绝对的真理，但一种新事物的出现并存在肯定有其一定的合理性。如果没有一定的合理性，那么该新事物就不会出现并存在。信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[2]正是秉着这种后来者的“尊重和理解”的态度，笔者对信访制度存在于中国的合理性进行了历史的考察与对比分析，希望能够有助于时下学者们对这一制度的困境的出路的研究。
二、
一直以来信访制度都被认为是共产党人的一个发明，是新中国的一项新的法律传统。但笔者经过考察发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即我们通常所说“告御状”或者“京控”（顾名思义就是到北京去控诉，与今日到北京上访如出一辙）。根据《周礼》的记载，早在西周就已经出现了所谓的“路鼓”和“肺石”制度。路鼓之制，是申诉者打击宫门外所设之鼓，由专门受理路鼓的人先倾听申诉，再告之于周王，这是后来“登闻鼓”制度的前身。肺石之制，是指王宫门外设立暗红色的石头，有冤屈者在肺石上站立三日，司法官即受理此案。《周礼·秋官·大司寇》记载：“立于肺石三日，士听其辞，以告于上。”在汉代，则出现了“诣阙上书”这种直诉制度。即老百姓一般应按照司法管辖逐级告劾，但若蒙受重大冤狱，也可越级上书中央司法机关申冤。但这一时期的直诉制度，其实只不过是司法制度中的特殊情况而已，并非定制。直诉作为一项正式的制度，确立于魏晋南北朝时期。晋武帝（公元265～290）时始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度，即冤枉者不服判决，可以不受诉讼审级的限制，直接诉冤于皇帝或钦差大臣。北魏、南梁均沿用此制。登闻鼓制度设立之后，一直沿用到清朝，成为直诉的途径之一。唐朝也允许被审人确有重大冤抑而不被平反的，可以直诉于皇帝。唐朝的直诉方式除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（类似于今日的拦截领导的小车）、上表（类似于今日的写信给中央告状）和立肺石等。《唐六典》记载：“……经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下。”到了宋代，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关（类似于今日的信访局）予以受理。宋代规定了“凡是有关公私利济、论诉本处不公、理雪抑屈等，均可经院进状。登闻鼓院不接收的，再向登闻检院进状。”宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院（类似于今日的各单位的信访接待部门）。当事人必须依照法定次序依次向这三个机构投诉，由皇帝指定官吏重新审理。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代则是对于直诉进行了严格的限制。法律明确规定禁止越诉（类似于今日的越级上访，但范围较后者大），《大明律》规定越诉者“笞五十”。立法如此严厉，明代越诉现象仍屡禁不止。可见，直诉制度在中国封建社会是不可或缺的一种司法制度。明宪宗成化十七年（1481）更是将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄（类似于今日的各地建立的“各级信访工作领导责任制和责任追究制”以及“信访一票否决制”，后者的惩罚则比前者要严厉得多）。清代关于越诉的规定与明代基本相同。如果地方司法机关审断不公，当事人可以赴京呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院（类似于今天的各信访单位）等处。综观上述，自南北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。即使是这些直诉制度之间，也是有高低之分的。如一般只有挝登闻鼓无效的时候才可以邀车驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度便不复存在，直到新中国成立后才出现了类似于直诉制度的信访制度。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。虽然今日的信访制度与直诉制度有一定的区别（笔者在《信访制度存废辨》一文有述及）但我们仍可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着密切的“血缘”关系，这某种程度上也体现了法的继承性和传统文化发展的连续性。（因此，笔者倾向于认为今日信访制度是从古代的信访制度转化而来。）
那么中国古代的“直诉”制度存在的合理性又是什么呢？为什么同时期的其他法系的国家并没有出现相类似的法律制度呢？这就是我们要探求的目标。笔者认为这与以下两个问题紧密相关：第一问题是为什么要直诉？也就是直诉产生的前
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