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一提到行政法，好像实体与程序不分是历来如此的，而且行政法学界也一向认为这是行政法有别于刑事、民事法律部门的一个显著特征。（注释1） 倘若如此，那么随之而来的诸多问题却是难以自圆其说的。当我们表述行政法概念的时候，我们就必须弄清楚我们所说的行政法是实体意义的行政法，还是程序意义的行政法，或者是二者兼而有之；当我们表述行政法特征的时候，我们也必须弄清楚我们所理解的行政法的特点是行政实体法的特点，还是行政程序法的特点；当我们表述行政法内容的时候，我们也必须弄清楚我们所说的行政法内容是行政实体法的内容，还是行政程序法的内容，或者是二者兼而有之。诸如此类的问题，一方面反映出行政法部门内容混杂，另一方面也使行政法学的研究缺乏严谨科学的理论体系作指导。更令人不解的是，上述问题的存在是广泛的，不限于大陆法系和英美法系，我国行政法学界更是如此。
法国一向被称作行政法的母国，并被作为大陆法系的代表。但法国行政法是不分行政实体法和行政程序法的。（注释2） 法国行政法调整的范围包括行政活动的组织、行政活动的手段、行政活动的方式以及行政活动的监督和责任的全部过程在内。（注释3） 法国行政法学研究的对象则包括行政主体、行政机关的组织、行政行为、行政诉讼、公务员制度、公产和公共工程、警察行政的一般原则等。（注释4） 英国行政法尚不是一个独立的法律体系，（注释5） 这不仅表现在行政诉讼和民事诉讼都是由同一法院管辖、使用同样的法律原则上，也因为英国行政法学发展较晚，没有完整的体系。但从英国行政法学界所注重讨论的问题看，主要集中在行政机关的权力控制和保护公民不受行政机关侵害，以及行政程序，行政救济方面，包括委任立法、行政裁判、司法审查、行政责任、议会行政监察专员等。英国关于行政组织的问题大都放在宪法学、政治制度和地方政府等课程中讨论。（注释6）
尽管有不少学者认为美国行政法是关于行政程序的法律，不包括行政活动的实体法在内。（注释7） 但也有不少著名学者不同意这一观点，他们认为行政法是关于公共行政的法律，不仅包括程序行政法，也包括实体行政法；不仅包括外部行政法也包括内部行政法。例如，R.B.斯图尔德教授认为，行政法是规定行政机关组织和权力的法律规则和原则，它也规定行政机关所使用的程序，确定行政决定的效力，划定法院和其他政府机关在和行政机关的关系中各自的作用。各个行政部门都有相应的实体法和程序法。例如，劳动法规定负责劳动关系的行政机关在处理劳动争议时所适用的实体原则和程序；环境法规定环保局和其他负责环境事务的机关，在处理环境问题时所适用的程序和原则。 （注释8）
虽然美国行政法学界对实体法问题和程序法问题存在诸多争议，但一般行政法著作的内容均包括分权、权力委任、调查程序、制定法规程序、行政裁决程序、司法审查、行政赔偿责任、总统控制、国会控制以及公共行政等。在内容和先后秩序的安排上一般是从国会授权开始，经过行政程序到救济手段。（注释9） 从中不难看出，美国行政法学界虽然强调行政程序的重要性，但对行政权这一实体性问题的研究也是不可或缺的。
中国行政法制度在产生和发展过程中受大陆法系影响较大，在旧中国尤其如此。但近几年来也受到英美法系的一些影响，特别是在由普通法院管辖行政案件（台湾地区除外）以及行政程序法方面（主要是行政处罚听证程序）。（注释10） 而在1982年前后，受前苏联影响较大，比较集中的表现在行政实体法方面。认为行政法是管理法，行政法是调整行政关系，即实体性法律规范的总称。马诺辛给行政法下的定义是：行政法作为一种概念的范畴就是管理法，更确切地说，就是国家管理法。（注释11） 姜明安教授所著的《行政法》一书认为行政法是调整行政关系的法律规范的总称。（注释12）
随着我国行政诉讼法的颁布和实施，在1990年前后出版的一批由罗豪才、应松年教授主编的行政法教材开始把行政诉讼法从原来的行政法体系中分立出来，以解决行政实体法与行政诉讼法不分的问题。（注释13） 应当说，这一时期是中国大陆行政法制和行政法学的大发展时期，也可以说是中国大陆行政法学界对行政诉讼法研究的一个鼎盛时期，它直接导致了中国第一部完整、统一的行政诉讼法典的诞生。毫无疑问，从这一部法典诞生之日起，行政实体法与行政诉讼法这一司法程序法的分立已成为不争的事实，已经像刑事、民事法律部门一样完成了实体法与司法程序法分立的历史任务，无论是在法律部门的划分还是行政法学理论体系的分类方面都是如此。随之而来的，中国大陆行政法制建设和行政法学研究的主要任务应当向行政机关行政活动的程序转移。不幸的是，随后不仅在行政程序立法方面进展不大，而且行政实体法和程序法分立方面的理论研究又出现了倒退。直到1996年，全国人大才通过了一部行政处罚法，仅仅对行政处罚程序作出了规范。在这一期间的行政法学研究上又重新把行政法定义为调整行政关系和监督行政关系的法律。（注释14） 这不仅把行政实体法和行政诉讼法从已经分立的学科体系中在混合起来，而且给行政实体法和行政程序法的继续分立设置了理论上的障碍。
二
庞大的行政法部门事实上是由三大部门组成的，即行政实体法、行政程序法和行政诉讼法或行政救济法（以下同） （注释15）。如前所属，不管是大陆法系、英美法系、还是中国，差别只在于学者们强调什么，而不在于这些制度是否存在于一国的法律体系之中。正如刑事法律部门是由刑事实体法和刑事诉讼法构成、民事法律部门是由民事实体法和民事诉讼法构成一样，如果说行政法部门与他们有什么不同，那就是行政法部门多了一个行政程序法。这也正是行政法部门不同于刑事、民事法律部门的一个显著特点。
虽然作出以上的判断，在刑事、民事法学界毋庸质疑。尤其是实体法与司法程序法方面更是如此。行政程序法虽然不同于行政诉讼法，但它毕竟是程序法。为何如此明确的问题在中外行政法学界迟迟得不到认同，而是以种种借口抱着老黄历不放？根源何在？
笔者认为，大陆法系和英美法系行政法产生的独特历史背景是形成这一现象的历史根源。在法国，法律虽然没有遵守先例原则，但不表示先例不发生作用。先例对法国行政法的作用和其他法律部门不同，在其它法律中，先例只起次要作用，而在行政法中先例起着主要作用。这是因为法国行政法院一方面不适用民法和其他私法的规定，行政法官经常遇到无法可以的情况，不能不在判决中决定案件所依据的原则，从而使行政法的重要原则几乎全部由行政法院的判例产生。一位法国行政法学家曾经用比较生动形象的语言形容说，如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在。（注释16） 这说明法国行政法的重要原则不是主要存
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