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『摘要』
我国区域环境利益平衡制度的缺失主要表现为不同行政区域、地方与中央、城市和农村三对关系的失衡。目前，跨界资源的按比例分配制度，导致优汰劣胜的逆向选择，使共有资源浪费严重。生态保护的受益范围是全国，但地方却承担了生态利益供给的管理成本和机会成本。我国环境管理权限主要由地方政府行使，这一弊端导致无法预防跨界污染以及城市污染向农村的制度性转移。《环境保护法》的修订应当确立环境利益与环境负担平衡的原则，并据此统领环境单行法的制度设计。
『关键词』跨界资源 跨界污染 地方与中央 城市与农村
1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）确立了我国环境保护的基本法律框架，但是经过20多年的发展，这种框架已存在严重的体系性缺陷。其中，在区域环境保护方面，环境利益和环境负担的分配已经严重失衡，表现为：不同行政区域在环境利益上严重冲突、地方政府过多地承担了生态保护的财政负担、城市污染向农村的制度性转移，等等。这是《环境保护法》修订面临的紧迫问题之一。
一、环境利益的跨界冲突
我国的环境管理除了少数事项外，1 都由地方政府负责。2 对于跨界资源的开发和跨界污染的防治，这种管理体制的作用微乎其微。不同区域完全不能合理分配共同资源，更不能公平承担环境损害，这就造成了不同区域之间在环境利益上的跨界冲突。首先是跨界水资源的无序利用，其次是跨界污染防治的制度缺失。
我国跨界水资源的利用由非正式安排向正式制度转变，始于1987年。当时，国务院向11省（区）下发了《黄河可供水量分配方案》，确定了向沿黄河各省（区）可供水量的分配比例。1988年颁布的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），确认了这一制度。1998年，为了加强《黄河可供水量分配方案》的可操作性，国家发展计划委员会、水利部颁布了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，在1988年确定的各省（区）水量分配比例的基础上，按照枯减丰增的原则，即枯水年同比例减少，丰水年同比例增加，同时，各省（区）年度和月的取水量都要经黄河水利委员会审批。2002年修订的《水法》保留了这一制度。
这种计划分配方法固然初步解决了跨界水资源利用的无序状态，但这仍然是依靠行政手段分配跨界资源，这既不公平，也缺乏效率。具体表现为如下三个方面：
（1）各区域按比例分配水资源造成相关产业的优汰劣胜。在各区域可获水量比例固定的情况下，实行按比例分配水资源的预期效果是提高水资源的利用效率，使有限的水资源向利用效率高的产业转移。然而，实际情况并非如此。导致这种情况出现的根本原因是确定初始分配比例的依据是实际用水需要，而不是利用效率，但各区域用水效率却存在巨大差异。如此恶性循环，地方区域就会竞相向上一级政府争取更多的水量，完全缺乏节约公共水资源的激励，从而造成了水资源的逆向配置。尽管存在各区域之上的管理机关，但却不能避免水资源这一“公地”的悲剧。长期如此，只能造成水资源供应的日趋紧张。
（2）水资源所有权的虚置使节水规则发生逆向选择。1982年制定的《中华人民共和国宪法》确定了水资源国家所有，1988年颁布的《水法》区分了水资源国家所有和集体所有，2002年修改后的《水法》将所有水资源统一规定为国家所有。既然如此，中央政府就应该享有出让水资源使用的受益权，可是现行的相关制度却并非如此。修改后的《水法》第48条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当缴纳水资源费，具体办法由国务院规定。在中央政府没有出台具体办法之前，适用的仍然是1988年《水法》第34条的规定，即由省级政府决定征收水资源费的事项。这就造成了这样的悖论：国家享受水资源所有权，地方政府却从中受益。例如，湖北省征收的水资源费只在省、市和县（区）三级政府之间分成，3 并没有向中央缴纳。这种国家水资源所有权的虚置状态，只能促使省级政府和其他地方政府的逆向选择，使用的水资源数量越大，得到的财政收入就越多，4 而不是付出更多的代价。
（3）计划分配窒息了水权市场。取水许可是水资源计划分配的方式，这就意味着取水许可证不能转让。5 取水企业在许可证有效期内，即使不再需要取水，也只能坐等许可证失效，这严重妨碍水权交易。而在水资源稀缺的情况下，可交易的水权可以使水资源利用效率最大化。在水资源计划分配制度下，既无法形成水资源所有者和使用经营者之间的一级市场，也不能形成了水资源使用者之间的二级市场。尽管出现了个别例外，6 但是我国还没有水权市场赖以存在的制度前提。
对于防治跨界污染，环境单行法确定了流域规划制度和大气污染物排放总量控制区制度。7 然而流域规划和总量控制的实施则由污染源所在的地方政府负责，地方政府基于地方利益的考量殆于履行职责，是极其自然的。为了克服这一制度缺陷，国家成立了长江流域水资源保护局、黄河水资源保护局、淮河水资源保护局，分别监督长江、黄河和淮河流域污染防治规划的实施。尽管管理效果很不理想，8 但毕竟有了机构保障，然而，在其他流域跨行政区域的流域至今尚没有类似机构，这不能不令人忧心忡忡。而对于跨界大气污染物的控制
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