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『摘要』
伴随着经济的发展，能源紧张已经成为不争的事实。在我国当前的能源结构中，石油、天然气和煤炭均在不同程度上出现了供应紧张的现象。煤炭作为我国的第一能源，关乎国计民生，为此国家于1996年专门制定了《煤炭法》，在目前的形势下，《煤炭法》必须进行必要的修订。特别是在能源紧张的背景下，修订工作中尤其应当强调资源管理、勘查、规划、安全、矿工权益、环境保护和经营等几个方面的制度完善和创新，促进煤炭行业的可持续发展。
『关键词』能源紧张 《煤炭法》 修订
一、我国的能源结构与能源供求
国民经济的持续高速增长，已经使我国能源消费总量位居世界第二，约占世界能源消费总量的11%。我国的能源消费目前大体保持这样一个结构：煤炭占67.1%，石油占22.7%，天然气占2.8%，可再生能源占7.3%。
在我国目前的能源结构中，石油供应紧张已经非常明显，随着经济发展带来的巨大的能源需求和国际市场影响的加大，石油供应紧张的问题会更加突出，如果过分依赖石油，会使经济发展受到很大的掣肘。因此，我国未来能源结构政策的基本方略是“煤为基础、多元发展”。维持以煤炭为主体、电力为中心，油气、新能源全面发展的一次能源结构；优化二次能源结构，特别是提高煤炭利用效率和清洁性煤炭。这样以来，煤炭仍然是我国的主体能源。
近年来，煤炭供应也出现了相对紧张的局面，社会各界更加关注煤炭领域，煤炭行业的诸多问题也日益暴露。为保证煤炭行业的健康发展，解决发展中的问题，必须修订《煤炭法》，用法律来规范有关问题，贯彻能源政策，确保能源安全战略的实现。
二、《煤炭法》修订的必要性
（一）宏观经济的发展
我国经济的高速发展，使得我国对能源的需求不断增加，对煤炭的需求当然也有很大增加。我国石油储量有限，但煤炭储量丰富，在我国能源结构中占有主体地位。为保证能源供应，确保能源安全，国家必将把煤炭工业作为未来着力发展的部门之一，为此，2005年6月初温家宝总理主持国务院常务会议通过了《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》。《若干意见》的第六大部分就强调了“制定和完善有关法律规章制度，构建煤炭工业法规政策调控体系”，这其中应当包含《煤炭法》的修订。
（二）煤炭行业的现状与现行立法的缺陷
煤炭在未来很长一段时期内，都会占据我国一次性能源结构的主体地位，但我国煤炭行业发展现状不容乐观，存在诸多问题。比较严重的问题有：资源管理体制混乱，勘查程度不高，税费制度不合理，安全问题突出，矿工权益保护不充分，生产集约化不够，经营未完全实现市场化，环境保护不力，技术落后等。这些问题以现行《煤炭法》八章八十一条的单薄结构无力解决，必须在《煤炭法》修订过程中进行解决。
（三）与新近立法衔接
最近，《矿产资源法》也面临修订，这必然会涉及到煤炭，也就必然要牵扯到《煤炭法》。而且，由于安全生产问题日益突出，全国人大于2002年通过了《安全生产法》作为适用于固定场所的安全生产的基本法。另外，国家专门成立了国家安全生产监督管理总局负责安全生产的监督管理，安监总局成立后颁布了大量安全生产方面的法律法规。我国煤矿安全问题一直比较突出，《煤炭法》应当对安全问题有足够的关注。这都需要对《煤炭法》做出相应的修订来衔接。
三、完善现有原则和制度
现行《煤炭法》主要确立了九项基本制度，即煤炭开发规划制度、办矿审批制度、生产许可证制度、安全管理制度、加工利用制度、经营管理制度、矿区保护制度、矿工权益保护制度、监督管理制度。〖1〗目前看来，这九项制度都有完善的余地。
（一）煤炭开发规划制度
现行《煤炭法》对煤炭资源勘查规划和煤炭生产开发规划规定太原则，可操作性不强，缺乏对违反规划行为之法律责任和制裁措施的规定，导致现有勘查和生产开发规划形同虚设，使近年来我国煤炭资源的生产开发在某种程度上处于无序状态，乱勘乱建，争夺资源现象十分严重。
《煤炭法》修订应当确立科学合理的规划制度，赋予规划强制执行的法律效力，并在法律中明确规定规划变更必须履行与批准同样的程序，明确违反规划的法律责任和制裁措施。在此基础上，规定无论是申请开办煤矿、设置矿业权、颁发煤炭生产许可证，还是煤矿矿区规划和大型煤炭企业的发展规划，以及对全国范围或部分地区的煤炭产量进行总量调控，都必须服从勘查开发规划，以此防止乱勘乱建、超能力生产等违法行为对煤炭资源的费和破坏。
（二）办矿审批制度
现行《煤炭法》对有关煤矿开办条件、煤炭生产许可证发放条件规定太原则，要求不高，造成煤炭开采市场准入门槛过低，各级煤炭管理部门在审批发证时自由裁量权太大，随意性太强，使许多资金不充足、技术设备和工艺落后、安全生产条件差、缺乏环保能力的单位和个人进入煤炭开采行业，使我国小煤矿数目过多，导致资源浪费和破坏严重。
《煤炭法》修订必须提高煤炭开采市场准入门槛，根据煤炭资源赋存状况，将资金规模、技术水平、设计回采率、环保能力、安全生产能力、对职工的权益保障能力等指标达不到规定要求的组织和个人，一律摒弃在煤炭开采市场之外，促进煤炭资源的规模化、集约化开发利用，减少和消除对煤炭资源的浪费和破坏。
另外，建立风险准备金制度，将管理关口前移，规定设立煤矿企业，必须预先缴纳安全、健康和环境保护风险预控准备金，投产后按吨煤生产成本的一定比例继续提交；或者规定煤矿企业退出保证金制度，即在煤矿企业成立和建设开采过程中，定期向其征收退出保证金，退出保证金包括生态环境恢复费和煤矿闭矿员工安置费两方面。关于风险准备金和推出保证金制度，本文后面将作为制度创新进行详细论述。
另一种途径是从加大企业生产规模入手,规定煤炭管理部门在审批煤矿建设项目时，要按照集约化、规模化经营的原则和要求进行审批，适当限制小煤矿的扩张，鼓励建立大中型、特别是大型煤矿企业，以此提高煤炭开采行业的市场准入门槛。这一点，加拿大的经验值得借鉴，目前加拿大只有29个煤矿，而我国则不止上万家。
（三）生产许可制度
现行生产许可证制度存在三方面的不足：一是设定的条件太低，而且比较原则、笼统，较容易达到；二是生产许可证和安全生产许可证关系存在混乱，要么将首先取得安全生产许可证作为取得生产许可证的前置条件，要么将两证合为一证，而且这两证关于煤矿安全生产方面的要求存在重复；三是生产许可证规定的环保条件无从监督和落实。
《煤炭法》修订应当坚持生产许可制度，但需要提高生产许可制度的条件，增加并强化对生产许可证制度发放后的监督检查，对违反煤炭生产许可证规定行为的法律责任做出明确规定。对于生产许可证和安全生产许可证的关系，应当从加强政府服务职能和方便企业的角度出发，将煤矿安全生产许可证的要求和煤炭
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