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四、路政管理的改进：特许权的公共特性
普通公路的路政管理主要包括三个方面：路政管理、交通安全管理和养护管理，高速公路的路政管理还包括收费管理、服务区管理和监控以及通讯管理。
和铁路、森林、海运等不同，我国的路政管理是由交通和公安两家分管。交通部门的职责在于：（1）公路以及设施的规划、设计修建；（2）公路以及设施的养护和维修；（3）公路产权的保护；（4）运政管理和公路交通规费征收。而公安部门的职责则在于：（1）交通安全宣传教育；（2）交通指挥和维护交通安全和交通秩序；（3）处理交通事故；（4）车辆牌照；（5）驾驶执照；（6）路障管理。在实际执行中，由于很多事务出现了重合，因此双方出现了较大的分歧。
1992年3月31日，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》，对于高速公路上双方的权利作了划分：“在高速公路管理中，公路及公路设施的修建、养护和路政、运政管理及稽征等，由交通部门负责；交通管理（维护交通秩序、保障交通安全和畅通等）由公安部门负责。目前，我国高速公路正在起步阶段，如何管好高速公路，需要有一个积累经验的过程。因此，各地对高速公路管理的组织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。公安、交通两部门要相互支持，大力协同，把高速公路管好。”
这种划分既没有作出统一的规定，也没有明确的指示，同时，《高速公路交通管理办法》也缺乏相应的执法主体的权力分配。因此，在实践中造成了高速公路公司和公安部门的冲突。
采用权利细分法，而不是概括性的方式来解决权限冲突问题，总是会出现新的争议点。广东省和北京市的例子说明了这一点。
广东省政府1997年发出了73号文件，《关于高速公路交通管理问题的通知》，其中对双方涉及到争夺领域进行了相应的界定，包括
·高速公路的行业管理，由交通主管部门负责；交通安全、治安管理由公安（公安交警）部门负责；
·高速公路公司上交交通警察经费；
·具体权利的划分，包括
（1）车辆拯救，收费标准由物价局按照拯救成本核定，高速公路上车辆拯救业务，原则上按照交通事故和非交通事故分工处理，并且规定由公安厅和交通厅协商确定；
（2）高速公路公司负责路段的经营管理；
（3）高速公路公司封闭半幅路面，应当在施工前1天征得交警部门统一，如果封闭，由交警部门和高速公路管理机构共同发布公告后实施；
·广告业务按照《广告法》和《公路法》的有关规定执行
·交通部门使用高速公路公司的房地产3年内归还。
应当说，和许多省份比较起来，这种规定还是比较清楚的，在许多省份出现的随意封闭高速公路的情况，在广东省几乎没有出现。但是由于这一行政立法中，对拯救业务的界定不清楚，同时依赖于部门之间的协调，因此造成了冲突。在全省的高速公路上，几乎都先后出现或者出现过争拖车的现象。
1996年甚至出现了交警和路政执法人员之间的流血冲突，由于涉及到拖车业务，交警集合冲击收费站，出现了流血事件。近年来，仍有许多争端存在。比较典型的是佛开高速公路上的争拖车业务。
佛（山）开（平）高速公路，每一年的拖车收入大概500万左右，属于收入比较高的地段，相比之下，深汕高速公路5年仅仅收入140万元，因此这一地段的拖车成了争夺的焦点。由于其地理位置，出现了“三个大队一条路”的现象，即佛山交警大队、江门交警大队和佛开高速公路公司路政大队。争端主要发生在江门交警大队和佛开高速公路公司路政大队之间。
按照广东省政府97年73号文，留下了争夺的隐患，其中规定“高速公路上的车辆拯救业务，原则上按照交通事故和非交通事故分工处理。具体办法由省公安厅、交通厅协商确定”。然而，公安厅和交通厅一直未能达成一致。
事实上，车辆事故在高速公路上非常难以界定属于交通事故还是非交通事故。由于双方发生了争端，因此，最初双方是“先来先到”原则，后来出现了“先占”方式，交警一旦发现需拯救车辆，常常在车旁派一个警察进行监督或放置交通椎，这样常常发生冲突。警察也常常进行报复性行为，比如突击检查车辆造成交通堵塞，造成车流量降低。
之所以佛山交通警察没有参与争夺拖车业务，在于佛山交警和江门交警的管理体制不同，佛山交警对事故的处理、罚款、拖车业务采用“收支两条线”方式，委托银行收付，帐户不能被任意调动和支配，因而欠缺通过争夺拖车业务获得隐性收入的积极性。而江门交警则属于“自收自支”。最早交警大队也开展拖车业务，由于中央文件已经明文规定，不允许警察进行经营活动，因此出现了江门交警委托个体户进行拖车业务，而交警给予相应的行政支持，据说江门交警委托的个体户，其拯救车属于交警大队集资购买，因而其具有相当的积极性。
交警为什么能够使用突击检查车辆的方式，“刁难”高速公路公司呢？在于交警检查车辆，其自由裁量权过大，尽管可以对交警的处理提出异议，但对高速公路上通行的司机而言，其法律救济成本过高，而获得胜诉的可能性微乎其微，因此，双方完全处于不对等的局面。如果驾驶执照被扣，那么罚款可能从几百元到上千元，时间紧迫的司机往往“购买”被扣押的驾驶证或者行车证。据说，交警内部存在“抓证”、“扣证”的限额指标。交警的这种突击检查，甚至会成为“埋伏”检查。许多日常运输海鲜的车辆被交警扣押证件、罚款之后，绕道而行。
高速公路公司的权力就在于收费，虽然警务车属于免交通行费，但是由于江门市交警委托私营企业负责拯救业务，其车牌不属于免费行列，因此，高速公路的各收费站总是要求私营企业拯救车缴费。而后者往往以公务为理由不交费。交警因此往往用警车“护驾”。冲突范围从事故发生现场争拖车，发展到了在收费站因为缴费而争执。
佛开高速公路公司和江门交警这种冲突进一步升级，2000年8月27日，发生了交警委托的私营企业司机驾驶警车与高速公路拯救队争夺拖车业务，导致收费站堵塞3个小时；30日，发生交警开警车为私营拯救车冲卡不交费事件；9月30日，发生双方争夺故障求援车，交警铐禁高速公路公司员工7小时事件 42。
直接冲突发生之后，双方继续寻求上级支持和正式解决途径。江门市公安交通管理局2000年8月30日向佛开高速公路发函，提出“以上情况皆根源于我交警部门与贵公司对高速公路拯救车辆业务权限的理解不一”，指出依据《人民警察法》、《道路交通管理条例》、《高速公路管理办法》，维护高速公路的安全畅通和交通秩序、处理交通事故是交警的职责，对事故车辆、故障车辆的及时清理是保障道路安全畅通的一个必要手段，对事故车辆、故障车辆的及时清理时保障道路安全畅通的一个必要手段。并分析广东
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