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【内容提要】：收容教养制度及其改革，是中国法治进程中不容忽视的一个重大问题。本文系统回顾了收容教养制度的历史沿革与现状，深入分析了收容教养制度存在的问题和面临的挑战，并有针对性地提出了改革收容教养制度的具体建言。
【关键词】： 收容教养 改革 法治
收容教养制度及其改革，是我国建立社会主义法治进程中无法回避和不容忽视的一个重大理论和实践问题。本文试对此作初步探讨。
一、收容教养制度的沿革与现状
收容教养制度是我国所特有的对少年犯罪人进行收容，集中教育管理的一项制度。建国以来，我国出台了一些关于收容教养的政策性文件，最早可追溯至1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》，其中规定，在少年犯管教所收押的人员中，其犯罪程度不够负刑事责任的，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。
1965年5月15日，公安部、教育部联合发出《关于加强少年管教所工作的意见》。1979年我国刑法首次提到收容教养一词，但此外并无任何说明。因而收容教养制度具体包括哪些内容，在法律中没有规定。之后，公安部陆续出台了一些涉及收容教养的文件，对一些内容作了粗略的规定。这些文件由于颁发于不同历史时期，比较零散，有些甚至互相抵触。 1997年刑法修改后，仍然在《刑法》第17条第4款规定：“因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。”同时，《中华人民共和国未成年人保护法》第39条也规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时，也可以由政府收容教养。”可以说，刑法和未成年人保护法是目前我国收容教养制度的主要法律依据。但由于缺乏系统具体的规定，缺少配套的法规、规章，在实践中出现了一些问题，影响到收容教养制度的正确有效实施。
（一）关于收容教养的性质
收容教养制度自形成以来，对其性质的争议一直没有停止。一方面，它规定在刑法之中，并且收容教养的期限之长，处罚之严重，似乎应当属于刑事处分的一种。但刑罚种类并不包括收容教养，同时，刑法有关条文又明确规定，有权收容教养的机关是政府部门，这似乎又应归属于行政处罚。那么，收容教养制度到底应当属于什么性质呢？
1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，对于十三周岁以上未满十八周岁的少年犯，“如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，……，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。”“刑期已满的少年犯，应当按时履行释放手续，……无家无业又未满十八周岁的应介绍到社会救济机关予以收容教养。”从该规定看，最初收容教养的性质带有较强的社会救济性质，而处罚性较弱。
但是，从1979年刑法和1997年修订刑法的有关规定看，收容教养具有明显的惩戒处分性质，而社会救济性趋弱。
（二）关于收容教养的审批权和审批程序
这包括予以收容教养的审批权和审批程序，以及提前解除或减少收容教养期限的审批权和程序。
刑法第17条第4款规定，对于因不满十六岁不予刑事处罚的，在必要的时候，可以由政府收容教养。这似乎可以认作是收容教养审批权属的法律依据。在司法实践中收容教养的决定一般是由公安机关作出的。然而，并非历来如此。最早在1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，“由民政部门负责收容教养”，“对刑期已满的少年犯，……应介绍到社会救济机关予以收容教养。”由此可见，最早收容教养的机关应当是民政部门和社会救济机关。但到了1982年，公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》中明确规定，“对于确有必要由政府收容教养的犯罪少年，应当由地区行政公署公安处或者省辖市公安局审批，遇有犯罪少年不满十四岁等特殊情况，须报请省、市、自治区公安厅审批。”从此，收容教养的审批权被归属于公安机关。
（三）关于收容教养的对象
1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，“少年犯管教所仅限于收押管教十三周岁以上未满十八周岁的少年犯”，“如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，……，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。”“刑期已满的少年犯，应当按时履行释放手续。……无家无业又未满十八周岁的应介绍到社会救济机关予以收容教养。”可见，在当时，收容教养的对象有二类：一是十三周岁以上未满十八周岁的少年犯，其程度尚不够负刑事责任，且无家可归的。二是未满十八周岁但刑期已满的少年犯，且无家无业。
1979年刑法第14条第2款规定，对于不满十六岁的人犯罪又不需要追究刑事责任的，在必要的时候，可以由政府收容教养。这一规定将收容教养的对象限定在十六岁以下的人犯罪但不需要追究刑事责任的范围，完全排除了1956年《联合通知》中的第二类收容教养的对象。1991年未成年人保护法第39条规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时也可以由政府收容教养。”由此可知，收容教养的对象应当是已满十四周岁、不满十六周岁的犯罪少年。但是，1993年公安部《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》明确地将收容教养的对象扩大至不满十四岁的犯罪少年。《通知》明确规定，对未满十四岁的人犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的，应当依照原《刑法》
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