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摘要：我国现有有关生态环境建设的立法规定比较零散、不全面、适用性不强，缺乏对生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要。针对这一情况，本文就我国生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施加以探讨，以期完善我国生态环境建设的立法规定。
关键词：生态环境建设 基本原则 基本法律制度 主要法律措施
1、 生态环境建设立法的必要性
进行生态环境建设立法的必要性，主要表现在以下两个方面：
（一）我国生态安全受到严重威胁，生态环境建设形势严峻
近二三十年，全球生态环境问题日益突出，特别是全球气候变暖、臭氧层耗竭、酸雨、水资源状况恶化、土地退化、全球森林危机、生物多样性减少、毒害物质污染与越境转移等八大问题，正威胁着人类的生存。我国的生态环境问题也非常严重，表现在：①植被破坏严重。全国人均森林面积0.11hm2,仅为世界平均水平的11.7%;森林覆盖率仅为13.92%，远低于世界平均水平27%。②外源污染严重。全国因“三废”污染的农田面积达1000*104hm2,每年因污染减产粮食100*108kg以上,对土壤和水资源造成严重的破坏；另外，化肥、农药大量使用，有机肥投入不断减少，造成土地退化及农产品的安全性下降；再者，规模化、机械化的大型养殖场不断增加，大量的动物排泄物对生态系统造成污染。③水土流失严重。我国的水土流失面积达到367*104km2,每年流失土壤50*108t，相当于损失氮磷钾肥4000*104t。④荒漠化现象严重。我国现有荒漠化土地153*104km2，并且每年有2460km2沦为沙漠，这个面积相当于三个香港。⑤耕地资源逐年减少。现我国人均耕地0.08hm2，为世界人均水平1/3的，且每年净减少耕地333*104hm2，相当于减少25*108kg粮食，每年灾害毁损耕地13.3*104hm2，遭受污染的土地1000*104hm2，共损失粮食120*108kg。⑥生物物种减少。据估计，世界上有10-15%的植物处于濒危状态，但在我国，濒危植物物种比例高达15-20%，濒危植物物种达4000-5000种。此外，还有相当可观的植物中已经灭绝，初步统计，列入濒危植物名录的植物已有5%左右在近十年内濒临灭绝。①②
这种生态环境退化已严重威胁着人类的生存与发展，减缓和防止自然生态系统的退化、恢复重建受损的生态系统即加强生态环境建设、维护生态系统的安全已迫在眉睫。
（二）我国生态环境建设缺乏有效的法律保障，导致生态环境建设收效甚微
目前，我国尚没有一部统一的有关生态环境建设的法律法规。关于生态环境建设的立法主要散见于一系列有关自然资源及生态环境保护的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定中。此外，各级地方政府根据国家有关法律，结合本地区实际情况，也制定并颁布了相应的实施办法、实施细则以及一些地方性法规。
现已颁布的有关法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定主要有：《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》等法律；《风景名胜区管理暂行条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等行政法规；《关于加强生态保护工作的意见》、《关于加强湿地生态保护工作的通知》等规范性文件；《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、《中国生物多样性保护行动计划》、《中国21世纪议程——林业行动计划》、《跨世纪绿色工程规划》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》等规划纲要；《国际捕鲸公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《联合国海洋法公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）、《生物多样性公约》等国际公约；中国政府分别与日本、澳大利亚签订的候鸟保护协定，与俄罗斯签订的兴凯湖湿地保护协定，与周边国家和地区签订的关于对候鸟，尤其对跨国迁徙水鸟及其栖息地的保护协定等。
综观现有有关生态环境建设的基本规定，足见现有立法比较零散、不全面、适用性不强，缺乏对生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要。其中比较突出的问题表现在以下几方面：
1．缺乏有效的生态环境建设规划制度。主要表现在：第一，规划不协调。我国虽然在不同时期、不同部门、不同级别几乎都有生态环境建设规划，如水土保持规划、荒漠化防治规划、植树造林规划、盐碱地改良规划等，但中央和地方的规划不配套，部门之间的规划不协调，不同时期间的规划不衔接，几乎停留在数字、进度、投资等方面，而对自然环境的分析与因地制宜实施建设措施方面往往缺乏论证，不同空间尺度、不同时间尺度、不同职能的协调几乎空白，实施过程中，则具有盲目性、随意性。第二，规划不科学。由于生态环境建设主要由中央财政投资,许多地区与部门希望在中央投资这块“大蛋糕”上多切一块,因此,在制定计划时,片面强调项目的规模,而忽略了规划的科学性与可行性。此外，生态环境建设计划的制定与出台往往比较仓促,缺少强有力的数据支撑与科学论证,还没有实现规划过程的科学化。第三，规划与扶贫工作脱节。很多生态环境建设重点地区也是贫困地区,国家和地方的生态环境建设投入没能很好地与扶贫工作结合起来。
2．缺乏有效的生态环境建设管理体制。我国目前生态环境建设管理体系不统一，政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，结果是投资分散，责任推诿，有效治理不显著。因而，急需建立专门协调机构，加强统一领导、负责规划、计划审批以及实施过程中的监督、检查、验收及部门间的协调。
3．缺乏有效的生态环境建设技术保障制度。 目前生态环境建设投资效益差,生态环境建设不能达到预期效果的主要原因在于生态环境建设缺乏有效的技术保障制度。如：干旱地区植被建设成活率
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