专家们是在今天国家行政学院与本报联合举办的研讨会上作此表述的。与会者对这一新的乱占耕地现象进行了深入的分析，在此基础上提出了解决此类问题的对策。此前本报连续两天刊登了一些地方政府以租用农民土地的方式进行公共建设现象的记者调查，引起了包括专家们在内的社会各界的高度重视。

　　今天参加会议的有来自国土资源部、国家发改委、国务院法制办的专家及来自国家行政学院、北京大学、清华大学、中国政法大学等首都高校的知名学者。

　　违法乱占耕地必须受到扼制

　　“行政租地”现象专家谈

　　6月8日和6月9日连续两天，本报以《晋州市“租赁”耕地120亩建设形象广场》和《以租代征：濮阳市政府“租用”耕地成被告》为题，披露了一些地方政府以“行政租地”的形式进行公共建设的记者调查，并配发了评论员文章。这一组报道所涉及到的法律问题和现实问题引起了有关政府部门和学界的重视。6月9日下午，就此问题，国家行政学院法学部和法制日报社联合举行了研讨会。对“行政租地”现象的违法性及其规避法律的实质，与会者达成了基本的共识。

　　国家对用地审批有严格的规定

　　国土资源部执法监察部门的同志首先对我国土地管理的有关法律进行了完整的介绍。他说，新修订的土地管理法于1999年1月1日开始实施。新土地法规定了严格的建设用地审批制度。

　　我国土地管理法第43条规定，任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地，只有乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后，才可以使用农村集体土地。

　　政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设，依土地管理法第44条和第46条的规定，必须首先办理农用地转用和征地审批手续。所谓农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地，必须依法由有批准权的人民政府批准。所谓征地审批，是指将农民集体土地征收为国有土地，必须经国务院和省级人民政府批准。按照土地管理法的规定，农用地转用和征地审批作为建设用地审批的一个环节同时办理。农用地转用和征地批准体现了行政机关内部的审批关系，并不直接与用地者发生关系，通常批次批地。

　　农用地转用和征地批准程序完成后，由市县人民政府向用地单位供应建设项目用地。市县人民政府向用地单位供地的行为体现了行政机关与用地单位之间的建设用地审批关系。应当明确的是，市县人民政府的供地行为或自己直接用地，必须以上述有批准权的人民政府有关农用地转用和征地批准文件为依据，未经农用地转用和征地批准，市县人民政府直接将农民集体耕地作为建设用地，向用地单位供地或由本级政府部门直接批地的行为，属非法批地行为，依照土地管理法第78条和监察部、国土资源部第9号令给予责任人行政处分，构成犯罪的，还应追究刑事责任。

　　现在有些政府部门以所谓“租地”方式，从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设，严重违反了国家建设用地审批程序，违反了国家正常的土地管理秩序，是一种滥用行政权力，规避国家法律的行为。

　　“行政租地”的违法性和危害性要引起重视

　　清华大学法学院崔建远教授说，我国土地所有权分为国家所有和集体所有两种，一般来讲，城市土地是国家所有，农村土地是集体所有。农民个人经过与集体签订土地承包合同，取得家庭土地承包经营权，即我们讲的使用权。“租地”这种形式的特点是所有权不变，只有征地才会改变所有权，即由集体所有变为国家所有。政府向村委会租地，那就意味着土地的所有权还是集体的，但我国的土地管理法规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，而且在司法实践中，类似土地租赁合同也会被法院认定为无效合同。那也就是说，政府向村委会租地是违法的，也是无效的。而政府要向村民租地的话，只能是租土地的使用权，而这种租地是不能改变土地的使用用途的，政府向农民租地进行公共建设，依然还是违法的。

　　国家行政学院应松年教授说，“行政租地”明显是违法和规避法律的行为。然而，这种用地形式不仅是在河南、河北有，在很多地区都出现过，尤其是南方一些地区很多，之所以没引起足够的重视是因为这些地区经济比较发达，地方政府给了失地农民足够补偿，而没引起纠纷。但这里的问题却不仅仅是一个失地农民利益的问题，更重要的是在“租地”这种占地形式掩盖下的耕地的大量流失，这才是我们今天讨论这个话题的意义。

　　中国政法大学刘莘教授认为，从政府与村委会或农民签订用地合同这一点上来看，似乎有民事行为的意思，但这种合同之前都以行政决定为基础，之后也都以行政强制力为保障，其主体是行政机关，其用途也是进行公共建设，而且其租金也是以政府财政支付的，所以它必然是一种行政行为。因此对政府这种违法的行政行为应该通过行政诉讼予以解决。

　　政府部门要加强对违法行为的查处

　　中国政法大学蔡定剑教授认为，“行政租地”是一种新的土地违法行为，与我们过去常见的在征地过程中的违法行为有区别，它有更强的隐蔽性，如果不引起纠纷，很难被发现。对此，国土资源部门应当引起高度的重视，加大查处的力度。虽然乱占耕地几百亩、几千亩的案子还不能算是足以让国土资源部直接查处的“大案”，但对这种违法的新动向必须要予以坚决的扼制，要采取有效的手段进行查处督办，追究有关人员的行政责任，甚至是法律责任。否则，任其蔓延开来，必然会使国家利益受到巨大损害。

　　蔡教授说，对此类案件的处理，要畅通司法的渠道，法院不能迫于政府的压力，找各种理由往外推，或者做出不符合法律规定的判决，这两种情况在见报的两个案子中都有体现。同时对这种违法的行为，人大也有责任进行监督，上级人大对政府的违法行为要进行执法检查，同级人大也有权力对政府的违法行为进行质询，虽然这种监督的方式在实际执行过程中会因为种种原因而有一定的困难，但政府的违法行为得不到扼制，也不能不说是人大监督的缺位。因此，人大在行使职权的过程中也要硬起来，要有所作为。

　　法院对案件的处理具有社会效应

　　由于河北省辛集市法院一审对晋州有关政府部门的租地行为做出了不属于行政行为，驳回起诉的判决，也有与会专家提出，如果此案不按行政诉讼处理可能会有利于原告的想法。

　　北京大学刘凯湘教授说，失地农民进行行政诉讼究竟可以解决什么问题呢？1999年最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释第58条规定，“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施……”这也就是说，有的行政决定即使法院判决其违法，但也无法撤销了，政府违法占地进行公共建设，这种行政行为是无法撤销的，撤销就是重大公共利益的损失。而且这种违法占地通常也只能以补办手续来解决。但是就民事判决来讲呢，如果法院判决合同是违法的、无效的，受损失方一方面可以要求民事赔偿，另一方面也可以要求恢复原状。

　　对此问题，清华大学程洁副教授强调了行政判决的社会效应。她说，租地与征地一字之差，从中却不难发现政府力图回避征地的复杂过程的意图，政府在租地的名义之下，实际上发生的是土地使用权的转移，这与“租用”这一概念的本意是相悖的，在这里“租用”实际上构成了征收，而且它必然是政府的一种行政行为。法院的判决如果仅仅是民事判决，只追究民事责任的话，显然是不够的。行政诉讼是对政府行政决定违法性的判决，有一种社会效应，传达了一种信息，即政府在任何情况下都必须依法行政，不能采取任何手段违法占用耕地。这种社会效应其实更有意义。

　　来源：《法制日报》



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