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公路作为国民经济和社会发展的重要基础设施，从理论上讲，属于政府必须提供给社会的公共产品，应该无偿提供给用户。据新华社今年五月的有关报道，目前全世界建有收费公路的国家和地区有20多个，建有收费公路14万公里，其中约有10万公里在我国。一些财团以牺牲公众的通行权为代价，将收费公路作为谋取垄断利益的工具。越来越多的收费公路不仅成为阻碍物流业发展的阻力，也严重侵犯了公民的基本权利--公众通行权。
笔者作为一名执业律师，也注意到这个问题，并且对争取公众通行权进行了积极实践，作为原告或者代理人直接发起了对"成都机场高速公路封辅道案、三河场收费站涨价案、要求四川省交通厅撤销108国道收费文件案、要求对成灌路收费文件进行合法性审查"等四起案件，不仅吸引了《成都15频道》、《33频道》、《华西都市报》、《成都晚报》等大量媒体到法庭采访，引起了强烈的社会反响。而且《人民法院报》、北京《京华时报》、《中国律师》等作了转载，"成都机场高速公路封辅道案"还上了最高人民法院的典型案例，被评为2005年全国有影响的新类型诉讼。
一、公众通行权在国外及我国法律中的地位
收费公路在法律上涉及公众通行权问题，或者称公众路权。我认为公众通行权（公众路权）就是公民对道路等公共设施自由免费使用通行的权利。公众通行权在中国是没有这个概念的，古代的道路属于皇帝所有，老百姓对道路是没有权利的。建国后，道路属于国家所有，群众可以在国道上通行，但仍然没有法定通行权。当越来越多的收费公路建成后，城市逐步被收费公路所包围，很多城市成了"不交钱就进不去、出来的地方"。最近几年法学专家才引进路权的概念，但对公众通行权（公众路权）是没有什么研究的。
公众通行权在西方国家是一个古老的权利，是人身自由权的组成部分。瑞典人对自然拥有集体权力(Collective Right)，允许你通过不是法定属于你的土地和相关资源。这个权力没有明文规定但却是北欧传统的重要组成部分。你可以自由地在瑞典的土地上行走、远足、骑马、滑雪、露营，采集野果、鲜花、蘑菇等。但行使这个权力的基本原则是"Do not disturb, do not destroy"，即不能打扰土地主人的工作，不能在不能控制的危险地带点火，不能采集濒危物种，不能乱扔垃圾，不能未经允许在私人产业上打猎，不能未经许可在瑞典五个最大湖泊和海岸线以外水域钓鱼。也就是说，你只要有好的判断力，尊重自然，你就有权在瑞典所有的土地、海岸线和森林自由行动。
英国作为普通法系国家，通行权"right of way"最初主要是指公民步行、骑马、开车通过私人所拥有土地的权利。如果每个公民都有这种通行权，则称为公众的通行权"public rights of way"。"rights of way"的对象可以是任何类型的土地，包括公共土地、公共道路、私人业主土地、被允许通过的私营公路、高速公路、社区道路。如果在过去一段时间公众可以在私营公路、高速公路、社区道路上自由通行，而私人业主不明确拒绝，就可以视为是私人业主的默视邀请行为，今后私人业主无权擅自收回该默视邀请，普通公众可以长期享受自由通行的权利。
香港地区延承英国法律传统，对公众通行权有比较明确的态度和规定。香港立法会的2002年2月6日公开答复意见："根据普通法，如果长期以来公众一直使用某条路径而土地的业权人不表反对，则公众可推定已有该条路径的通行权。如果公众对路径有通行权，土地业权人便不能阻止公众在有关路径通行，也不能向有关人士收取通行费用"香港在《土地业权条例》中更是明确"公众通行权"是公民的一项"凌驾性权益"。《土地业权条例》第6条规定："注册拥有人的物业业权将继续像目前一样，受若干'凌驾性权益'影响。这些'凌驾性权益'的例子包括：公众或法定权益，例如公众通行权、铺设公共设施的权利、政府对物业的收地权、封闭权及清拆权；政府或其它人根据有关物业的政府租契得享的权利； 《新界条例》第II部内提及可能影响有关物业的中国习俗或传统权益；以及 在新制度实施当日已存在的私人权益，例如私人通行权。"
台湾地区《民法典》对通行权也有较多规定，但主要指土地所有人的通行权，而不是公众的通行权。《民法典》第787条："土地因与公路无适宜之联络，致不能为通常使用者，土地所有人得通行周围地以至公路。"第788条："有通行权人，于必要时，得开设道路。"
在我国，只在《民法通则》第八十三条和最高人民法院关于贯彻执行《民法通则》的若干问题的意见第101条的相邻权中提及不动产相关人之间的通行权，而不是公众的通行权。《收费公路管理条例》第四十条："任何单位或者个人不得通过封堵非收费公路或者在非收费公路上设卡收费等方式，强迫车辆通行收费公路。"这是行政法规中对公民通行权的间接保护。在我国参加的《消除一切形式种族歧视国际公约》中对"公民自由通行"有所涉及。《公约》规定了公民的基本权利就包括了："在国境内自由迁徙及居住的权利；有权离去任何国家，连其本国在内，并有权归返其本国；进入或利用任何供公众使用的地方或服务的权利，如交通工具、旅馆、餐馆、咖啡馆、戏院、公园等。"这些规定都涉及公民的自由通行的权利，特别是约定公民有"进入或利用任何供公众使用的地方或服务的权利。"我想，这其中当然应当包括公众对公共设施"公路"的使用权。
参照瑞典、英国、香港地区关于"公众通行权"的内容，我国应当扩大对通行权的保护范围。应当包括：对于历史上形成的供公众使用的免费道路、通道，公众有权继续免费使用；对于私营业主默视邀请公众使用的道路、通道，在不妨害私营业主利益的情况下，公众有权继续免费使用；在审批收费公路时，对于城市与城市之间、村落与村落之间的历史通道应当至少保留一条非收费公路，以便于公众选择使用。
二、关于民事诉讼中的难点问题
通过在四起案件中对"公众通行权"的法律实践，发现存在很多困难与困惑之处。在民事诉讼中存在以下的法律难点：
一是，对"公众通行权"没有法律规定，公众的权利落不到实处。在我国法理论上，"行为人的行为违反法律规定"是构成侵权责任要件之一，这里的"法律规定"是指保护公民或者法人的人身权益、财产权益的法律规定，而不是公权范围的行政规定。从而可以看出，如果法律法规中没有规定的权利，当然法院不会保护。而笔者也是苦于法律没有规定"公众通行权"，而又无法引用《民法通则》中相邻方的通行权规定，只得曲线适用《消费者权益保护法》中的选择权、公平交易权来保护通行权。
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樊雅强,
南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
龙骏,
江西省景德镇市劳动与社会保障局党委书记、局长,研究方向为劳动与社会保障.
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江西省社会科学院《企业经济》副主编、研究员,研究方向为区域经济、收入分配.
何斌,
仲恺农业技术学院人事处处长,研究员,主要从事高等教育与人力资源管理研究.
罗卫平,
中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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使他们的研究如虎添翼，
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