由中国人民大学法学院、中国人民大学劳动和社会保障法研究所、法国艾克斯—马赛大学欧亚研究中心和法国驻华大使馆共同主办的“中国—法国社会保障法高级论坛”于2005年5月12日—13日在中国人民大学召开。法国驻华大使M．Philippe GUCLLUY、最高人民法院副院长万鄂湘、副院长黄松有、全国人大法工委副主任信春鹰、司法部副部长张军、国务院法制办副主任汪永清、中华全国总工会经费审查委员会主任、党组成员董力、法国艾克斯—马赛大学名誉校长路易特教授等领导及嘉宾出席会议并讲话，中国人民大学校长纪宝成、法学院院长曾宪义出席会议并致辞。来自法国艾克斯—马赛大学、法国国家社会保障学院、法国社会事务部、日内瓦国际社会保障协会的专家，以及来自国家劳动与社会保障部、国务院法制办、中华全国总工会、北京市劳动与社会保障局等实务部门和中国人民大学、北京大学、武汉大学、中国政法大学、北京交通大学、湖南大学、首都经贸大学、西南财经大学、中国劳动关系学院等高等院校的代表约70余人参加了本次论坛。两国专家分别就本国社会保障法现状、所面临的困难以及对如何进一步完善等问题进行了交流。此外，对中国社会保障法的制定、农村社会保障问题、医疗保险制度改革、养老保险制度的发展等主题也进行了坦率而热烈的探讨。论坛受到了中法两国政府相关部门及学术界的高度重视，并且受到了社会的广泛关注。通过本次论坛，与会代表增进了对社会保障制度改革和发展所面临的重要问题的研究和理解，增进了对法国社会保障法的历程、创新经验和理论的了解；同时，本次论坛建立了更加有效的国际交流的渠道，按照主办方的意愿，该论坛以后将两年举行一次，由中方与法方轮流举办，将就更加具体的专题开展深入细致的探讨。该论坛会将会对中国社会保障法的制定与发展产生积极影响。现将论坛研讨内容综述如下：
一、中法两国社会保障法的历史沿革、发展与问题
法国社会保障制度起源于19世纪中期，在历经100多年互助和自由式的互助组织阶段后，开始制定法律建立初步的社会保障制度，二战之后通过统一的国家立法将小型的、分散的互助组织集中起来，建立了现代的社会保障制度。据法国社会法专家克里斯蒂娜介绍，法国社会保障制度的形成与全民的社会保障意识息息相关。近代以来法国社会强烈的社会互助精神贯穿了社会保障制度的整个过程，特别是在社会保障制度建立之初产生了重要影响。目前法国社会保障制度的发展趋势是更加普遍化，人人都有社会保障权是社会保障理念及制度的最新演变，因此社会保障覆盖的人口范围及风险因素越来越广。最典型体现在医疗保险法方面，自2000年开始，即使是不享有任何社会保障的人员，只要证明自己长期在法国居住即可享受医疗保险待遇。当前法国社会保障制度面临的问题是，随着人口的不断增长与保障水平的提高，社会保障基金费用的赤字难以弥补。
中国社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济秩序、实现社会正义和公平等方面都具有积极的作用。当前社会保障制度的建设过程中还面临很多严峻问题，中国人民大学法学院劳动和社会保障法研究所所长林嘉教授指出，我国社会保障制度存在很多问题，主要有社会保障覆盖面过窄；社会保障基金个人账户的空帐运行；失业保险制度滞后于现实的就业状况；城镇居民最低生活保障制度的具体实施面临诸多难题；农村的养老保障问题尚无良好的立法思路；社会保障体制管理分散，政出多门，形成多头管理，管理成本加大，各自为政局面的严重。林嘉教授进一步提出未来发展的几点思路：（1）逐步扩大社会保障范围；（2）以政府为主导，运用多种方式筹集社会保障基金，充实个人账户；（3）根据各地区发展不平衡的特点，采取循序渐进的原则推行农村的社会保障制度；（4）加快立法步伐，使社会保障的各项制度能够在法律的强制下得到有效的运做。尽管中法两国在社会保障的发展水平上处于不同的阶段，但仍然面临一些共同的问题，例如，社会保障基金的不足与扩大覆盖面﹑提高保障水平之间的矛盾，有必要进一步探讨。
二、中国社会保障制度的法制建设
（一）我国社会保障立法问题的探讨
中国城乡二元社会的断裂是阻碍社会保障立法进程加快的现实原因，而社会保障领域里淡薄的法律意识亦是社会保障立法的观念桎梏。中国政法大学郑尚元教授指出，法律与政策的公示性与强制性不同，立法机关制定的法律的协调性与系统性也要大于政策，因而两者在社会保障领域存在着明显的价值差，立法的必然性与急迫性十分明显，关键在于选择良好的立法进路，应该寻找突破口，在相对成熟、运作规范的领域先立法，例如《工伤保险条例》和《失业保险条例》的率先通过充分说明这一点。而社会救济方面的立法由于涉及多种救济方式，突破难度则较大。因此，应考虑的也是选择突破口的问题，例如，国务院颁布经济适用房和廉租房管理条例就是可行的。
公平是社会保险制度的核心理念和基本价值目标，针对我国目前的社会保险制度公平性缺失，武汉大学的李运华教授认为，解决不公平问题可从以下几方面着手：（1）最主要的在于通过立法手段建立起良好的社会保险制度，严格依法运作的机制；（2）尽可能改进社会保险政策和法律产生的程序机制，推动经济民主；（3）强化社会保险是每个人的基本人权的权利意识，社会保障意识的重要性在法国社会保障制度的建立过程中体现得极为充分；（4）更准确全面地认识和处理效率与公平的关系，政府应当更多地把公民权利和社会资源用于推广和保障社会公平的实现。
在关于社会保障立法问题的探讨中，法国专家特别强调了法国社会保障法的发展中不容忽视的两个因素，对于我国当前具有极大的借鉴意义：首先是强烈的社会互助精神贯彻于社会保障制度的全过程，特别是对社会保障制度的建立作用不容忽视；其次是，工会组织以及各方面的社会压力在整个社会保障制度推进过程中也起着相当大的作用。因此，培育社会中间阶层和团体也为社会保障的立法创造了空间。另外，由于经济发展的水平制约着社会保障的建立，立法必然要认真考虑社会保障体系与经济发展的平衡关系。
（二）农村社会保障制度设计问题
农村社会保障不仅是社会保障制度的重要内容，而且与社会安定关系重大，多年来一直是人们极其关注的一个重要课题。而相对于城镇的社会保障制度，农村社会保障更为艰巨。湖南大学的王全兴教授认为，社会保障的本质是保障基本人权和保障社会安全的一种制度安排，现代意义上的社会保障与工业化相联系，而我国农村很多还没有进入工业化的领域，所以目前的农村社会保障还不是现代意义上的社会保障，现阶段应当从家庭保障、土地保障和社会保障的关系入手来探讨农村社会保障的立法问题。具体而言，即在农村社会保障体系中，是以家庭保障、土地保障还是以社会保障为主的问题；家庭保障、土地保障对社会保障的完全或者部分替代关系如何处理的问题。尽管目标模式应是社会保障为主，家庭保障、土地保障为辅，然而这个目标的实现主要取决于工业化、市场化、城市化的进程，而这是一个漫长的过程。所以，在设计农村社会保障制度时，必须要考虑这个基础。过分强调社会保障的作用，而忽视家庭保障、土地保障的作用，是不符合现实的。设计农村社会保障制度的关键是如何处理这“三种保障”对于农村社会保障制度的影响，在农村社会保障制度建立进度、社会保障的水平以及农村社会保障模式、社会保障待遇的支付方式、农村社会保障基金筹集等方面必须要考虑到这三者的关系对农村社会保障制度的影响。
三、中法两国医疗保险制度的改革与发展
法国医疗保险制度的改革始于2000年，目的是让每个人享受医疗健康保险，从而使每个人都坚信的 “医疗面前人人平等” 的理念得以实现。据法国社会事务部总督察、前社会事务部部长皮埃尔·路易·布拉斯先生介绍，从2000年开始，在法国收入特别微薄的人可享受免费医疗，免费医疗保险制度覆盖4700万人。医疗保险制度覆盖面非常广，全国统一的制度使平等原则得到很好贯彻。法国医疗保险制度存在的主要问题是医疗保险基金的赤字问题，但没有任何人想把财政赤字的减少建立在让收入微薄的贫困人士得不到医疗保险的基础上。因此，减少赤字可以通过开源节流的方法，即提高交费比例，同时降低报销比例的方式来解决。与会代表们还就如何降低医疗费用等技术性问题与法国专家交流了经验。
相对于法国完善的医疗保险体制而言，我国的医疗保险体制还处在基本体制的建立阶段。中国的医疗保险是按照养老保险的模式建立的，实行社会统筹和个人帐户相结合。北京交通大学石美遐教授认为这种模式的必要性与可行性值得探讨。目前中国医疗保险改革面临的最大问题是覆盖面的问题，医疗保险覆盖率只有总人口的10%左右，绝大部分人口，例如职工家属、城镇中就业的农民工、农民都得不到医疗保险待遇。因此现在首要的任务，是如何在政策和法律中尽快扩大医疗保险的覆盖范围。
四、中法两国养老保险制度的改革与发展
法国养老保险制度改革的背景主要是财政方面的沉重负担。由于法国采取的是现收现付制的资金供给模式，随着人口寿命的延长，人口老龄化现象严重，养老保险赤字增加速度惊人，改革势在必行。自1993年开始，为解决资金不足文问题而进行的养老保险制度改革历时10余年，历经三次大的改革，其中既有成功的经验也有失败的教训。日内瓦国际社会保障协会发展研究与交流部负责人、法国国家社会保障学院荣誉院长亚尼克·达埃纳先生认为，在1995年的改革中，政府雄心勃勃，力图全面改变养老保险制度，企图建构完全符合政府意志的社会保险制度，最终在法国社会引起强烈的反对，改革以失败而告终。而2003年改革成功的基础则在于政府与工会及雇主协会进行深入对话，考虑了工会组织、社会公众的要求，并且在议会中经过了长期自由辩论，因此改革的民主性是改革能否成功的关键。
中南财经政法大学徐智华教授认为，中国的养老保险制度的主要问题是立法滞后，覆盖面窄， 难以应对中国目前所进行的企业产权改革，养老保险实施机制功能较弱，养老保险资金缺口较大而基金的保值增值渠道单一。针对这些问题，养老保险改革的途径可以考虑：（1）建立和完善养老保险法规体系，维护老年人的合法权益；（2）对农村养老保险单独立法，建立家庭养老、土地保障和社会保障相结合的新型农村养老保险制度；（3）重新设计退休年龄这一关键技术问题，以缓解老年高峰对养老保险制度的压力；（4）养老保险基金的筹集途径实现多样化，这一点法国的经验值得借鉴；（5）以法律手段解决保险金的支付风险问题，健全社会保障的司法机制。关于养老保险体制改革问题，代表们讨论得非常热烈是退休年龄问题。我国规定的退休年龄较早，而人口寿命又不断延长，这对养老保险基金产生的巨大压力如何解决，以及退休人员退休后仍然就业的社会保险待遇如何设计的问题都是讨论的焦点。对此法国专家提出可以考虑采取灵活退休年龄等做法以缓解就业与社会保险之间的矛盾。
五、社会保障基金的融资与监督
法国采取的是现收现付制的资金供给模式，社会保障基金的扩大只能通过融资的方式进行，不存在我国的基金所具有的保值增值问题。法国国家社会保障学院校长克罗德·比格介绍了法国社会保障基金融资的经验，主要包括缴费及缴费率的调整；征收特种税专门用于资助社会保障基金，如饮酒和烟草消费税，汽车保险方面的特殊征税，特别是对从事一些有污染的活动征税等等；另外1991年的一项法律要求所有有收入的人以一切收入为基数缴费。1996年的宪法修改，扩大了议会对资金监督的权力，极大地增加了透明度和民主程度。
与会学者还探讨了社会保障监督体制的问题。北京大学叶静漪教授认为我国社会保障监督体制存在以下问题：多头管理、政出多门，造成政策实施的不统一机构、重叠和财力浪费；偏重于对社会保障基金的监管，缺乏对整个制度实施全过程的监管；监管手段比较单一，给社会保障的监督和管理带来非常大的困难。因此，应从监管体制上予以完善，应当建立社会保障体系的审议委员会，健全财务监督制度，加强公民参与机制等。与会代表认为，法国的社会保障监督体系十分健全，在这方面将来双方仍有继续交流的必要。
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