第三阶段5月13日上午（9：00—12：30）
主持人（劳动和社会保障部法制司副司长芮立新）：大家早上好，我们今天的活动开始了。我很荣幸参加今天这次会议，本来昨天就应该来的，有事耽误了，我们部领导也在外面忙工作，所以没有来。劳动保障部作为我国劳动保障工作的主管部门，对这个会议的召开表示祝贺。中国和法国能够开展这么一项活动和合作，应该会对对我们劳动保障的立法，尤其是社会保险法、社会保障法的立法起到非常大的促进作用。我们部在近十年的时间一直在负责我国社会保险法起草的牵头工作，应该说对社会保险立法非常重视，在有关学者和专家的配合下也取得了很多研究成果。据我所知，法国也在进行社会保险制度，尤其是养老保险制度的改革，我同法国的有关专家也有过交流。我想通过这个活动互相借鉴、交流，取长补短。今天第一个发言的是日内瓦国际社会保障协会发展研究与交流部负责人、法国国家社会保障学院荣誉院长亚尼克·达埃纳先生。他讲的是“法国养老制度的最新发展”。下面我们欢迎亚尼克·达埃纳先生讲话。
亚尼克·达埃纳（日内瓦国际社会保障协会发展研究与交流部负责人、法国国家社会保障学院荣誉院长）：女士们、先生们，今天上午我们来谈谈法国的养老保险改革问题。准确地说，应该是法国养老保险的多项改革问题，因为这一改革实际上从1993年就开始了。准确地说，1995年的改革就是一项失败的改革，最近的一次，也就是2003年的改革应该说是一次相对成功的改革。
整个养老保险改革实际上是涉及到所有国民的养老保险制度上的一些变革，这方面的改革在瑞典、意大利、日本，甚至在制度上完全不同的美国也都是在讨论。改革养老保险以及各项管理制度，可以说是一个爆炸性的话题。在这里我引用1989年法国总理米歇尔·罗卡德的一句话，这句话就表明养老社会保险改革得难度有多大，而且它的影响是多么灾难性的。但养老改革又是一个不可逆转的过程，不管在哪个国家，在法国也是如此。改革的前提背景主要是财政方面的沉重负担。养老保险费用的支出占法国国内生产总值的3.5％。如果不采取任何措施的话，到2020年养老方面将有500亿的赤字。另外一个要考虑的因素就是人口老龄化的问题，特别是法国在二战以后出生的人很快也就进入爷爷辈的年龄，所以老龄化情况比较明显。还应注意的一个因素是人口寿命的延长。总的来说，人口寿命的延长是每4年就能延长一周年。例如，一个女孩在法国出生那么她就有50％的可能性成为百岁老人。另外一个应该考虑的因素是55岁以上人口的就业率非常低，比如法国是37.2％、瑞典是65.1％，这个差别比较大。退休年龄也是有差别的，在法国是平均58.7岁、在瑞典是69.2岁，这主要是因为法国以前采取过一项允许提前退休的政策，企业和工会可以达成协议，让一部分人可以提前退休但仍然享受全额的养老待遇，这就导致55岁以上人口的就业率非常的低。这些情况都表明养老改革是一项不可逆转、别无选择的选择，也是一项非常紧急的改革，但是对法国来说，也是用了十五年的时间，才真正进行改革。所有这些情况都表明，社会各界对这项改革的认同都是比较一致的，但是从政治角度上说，改革还缺乏一种本质上的社会认同。
法国有6200万居民，出生率和其它国家相比还是比较高，面积只有55万平方公里，是中国的二十分之一，是英国的1.5倍。法国的国民生产总值居世界第5，但是法国是世界上第4大出口国。法国养老制度的最根本原则是一种互助公摊式的资金供给方式，这种方式和另外一种资金积累式的方式完全不同。我们都知道在养老保险上有两种方式：一种就是资金积累式，就是完全依靠个人缴费和单位缴费然后累积起来，到老年时就可以享受；另一种就是互助公摊式，它是现在劳动的人缴费，为现在的老年人提供养老金，那么自己老年时靠未来的劳动人负担。这是两种完全不同的缴费方式，互助公摊式是法国养老保险最根本的一项原则。法国养老制度也是多层次的，有基本的基础性制度，还有一个补充制度。不管是哪种制度都是法律强制性的，但是它们的缴费方式和管理方式不同。
首先介绍基础性的制度，它占养老的60％，补充性养老占40％。普通制度适用于所有的薪金雇员，普通养老制度缴费的方式是根据每个人职业生涯的平均工资的百分比来缴费。每一个雇员以其工资作为缴费基础，但这个工资都是有一个上限的，这些工资都登记在自己的一个帐户里。如果一个人工作35年的话，他从第一年的工资到最后一年的工资都要重新登记，而且在他退休的时候所有的工资还要根据通货膨胀率等因素进行重新的估价。最新的规定是以职业生涯最好的25年作为平均工资作为参考。如果一个人缴费的时间达到法定的160个季度（40年），那么他未来享受到的保险待遇就相当于他最好工资待遇的25年的平均工资的50％。除了基础性养老制度以外还有补充养老保险。补充性养老保险也是根据缴费计算，根据缴费额对应一定的点数，当积累到一定点数之后，乘以一定的系数换算成货币计算在保险费里面。2003年以前公务员的养老是非常不同的。法国薪金雇员里有20％的人是属于公务员。如果一个人的缴费系数达到150个季度（37.5年），他的养老待遇就是他最后六个月待遇的75％。
我们现在看看2003年以前的一些改革。在2003年以前有两次比较重要的改革，一次是1993年，一次是1995年。1993年的改革从技术角度讲是一项成功，而1995年的改革是一场灾难。1993的改革是一种不易觉察的很自然的改革，所以它最后取得了成功。1993年是法国右派当权，当时养老方面负债已经非常沉重。这次改革没有进行公开的辩论，该改革不是通过法律的形式而是通过政府条例的形式来进行，而且是在夏天进行的改革。这次改革的技术性比较强，它是通过调整各种参数，比如缴费年限、年龄这些具体参数的方式进行。1993年改革是在夏天特别是夏季末的时候，法国人都在度假，没有多少人在工作，没有多少人在关注，因此也没引起什么反对，对于政府老说这是比较好的时机，一些改革措施是收到实效的：1993年以前是以职业生涯的最佳10年工资作为参数，现在改为25年，几乎包括职业生涯的全部；缴费的期限也由150个季度（37.5年）延长至160个季度（40年）。这些措施公众没有任何反应，因为改革是在夏季实施的，改革本身技术性非常强，而且这些改革只涉及私营部门，这些部门的工会组织比较弱，没有组织示威，改革没有触及组织程度比较高的公营部门（主要指电力、铁路、钢铁等部门），而且采取的这些措施也是分散在未来的一些时段里实施，并非立即实施，例如缴费期限从150季度增加到160季度是分散在10年内每年增加一个季度。这些措施的结果是占整个养老金消费的14％。另外一次改革就是1995年的改革，其方法和结果都与1993年的相反，当时的朱佩政府有一个比较重要的全面性的计划。这一计划雄心勃勃，不仅涉及私营企业也涉及公营企业，不仅涉及养老还涉及医疗。结果这些改革措施引起了社会上极大的反响，造成到处罢工和国家的瘫痪，社会影响非常不好。所以后来政府不得不撤回对公务员养老制度的改革和特殊养老制度的改革。1995年这项改革实际上使法国失去了从1995年到2003年的八年时间，在此期间没有政府敢再提出改革，因为改革给国家、社会造成瘫痪的影响，使法国对改革产生一种心理上的害怕。
然而，2003年8月还是开始了另外一个改革。这个改革采取的方法稍微缓和一些，而且也不是象1995年那样由政府强加意志。政府成立一个养老保险改革指导委员会来组织所有的辩论。政府对于这次改革准备比较充分，主要采取宣讲、社会对话的方式，让工会组织、所有政治团体的代表都有充分机会表达意见，把所有问题都放在桌面上讨论。所以，这项改革的社会性非常强，改革也不仅仅涉及资金方面。对政府宣布的三项改革方向，第一个是保证养老金维持在比较高的水平，即到2020年的时候能保持在收入的三分之二，为此就得延长缴费期限。另外，政府也是坚决地要维护法国养老制度的平等性。朱佩政府在当时提出采取资金积累式，但是这届政府说不能采取资金积累式，要仍然维护养老保险制度传统的平等性。另外，在这种分摊互助式的保险之外，同时创设个人可以缴费积累的储蓄性保险计划。这些主要措施对不同人可能产生不同结果。对每个人都带来变化的首先是缴费期的延长，到2010年时，所有人都达到缴费41年的标准，缴费的期限仍然需要延长到2040年的时候，缴费年限将达到42年。实际上随着人口寿命的延长，缴费年限相对整个人生来说也相对延长。如果工作时间和养老的时间比例是三比二，剩下的是三分之一的时间。改革以后所有养老金的水平都是根据物价来计算，和物价挂钩。那么，这就涉及到个人资金积蓄的规划，比如税收方面的红利。如果有的人达到法定退休年龄仍然工作，仍然工作的这些年每年提高百分之三的缴费率。
对公务员来说，这次改革也是第一次触及他们养老待遇，不象私营企业在1993年就对他们进行了改革。对公务员也开始适用和私营企业一样的规定，在缴费年限上从2003年的38年延长到2008年的缴费41年。在这种情况下，公务员如果缴费缺少一年，每年都要扣除百分之五。对公务员另外还创设了一个补充养老金制度，是在奖金的基础来缴费，因为他们的奖金不计算在工资里面。改革对私营部门雇员的变化也比较大，第一是如果你缺少一年缴费，现在是扣除百分之十，然后到2013的时候扣除会逐渐减少，直到扣除百分之五。这是对于某一些工作比较早的人，比如15、16、20来岁就参加工作的人，他们的缴费年数已经够了，但他们不到60岁，缴费已经达到法定缴费标准，他们可以提前退休，对他们不作任何扣除，他们可以享受全额养老保险。还有一些措施就是鼓励雇员尽可能长地工作，政府是不鼓励提前退休，而是鼓励多劳动，对于提前退休的人，政府采取的措施之一是另外收费，。而且，政府还鼓励一边享受养老待遇一边还在工作。
2003年的改革总的来说还比较顺利。原因是什么呢？首先是时间比较长，让公众知道确实存在这方面问题，应该解决这些问题。其次，有比较深入的社会对话，政府组织在社会伙伴（雇主协会或工会组织）之间的对话和研讨，社会对话还有另一方面含义，不仅是雇员、雇主组织的对话，还要倾听公众的意见，倾听他们的主张和想法，比如说有的人开始工作的年龄比较轻，缴费年限已经达到要求了，不需要再工作，愿意退休，条件是能够享受全额养老，虽然没有达到法定年龄，不能够因他们没有到达法定年龄而有不利对待。改革在议会辩论长达200多小时。这次改革设计比较聪明之处还在于只涉及养老而不涉及其他改革。另外，改革也不涉及特别难解决的部门，如铁路、地铁、煤气、电力部门等。政府还特别强调，改革不仅仅是解决资金的问题，而且更重要加强社会保障制度的基石，就是说加强社会互助以及社会各方面的互相理解以解决问题。有六个条件决定这次改革是行之有效的：第一是被社会接受，第二是政治上有可行性，第三是财政上有长远的可持续性，第四个条件是与经济持续性发展是相容的，第五是能够促进增添劳动力市场和地位规则的活力，第六是对于实施改革措施的有关部门来说，这些改革措施是理解可以接受而不是晦涩难懂的。这次改革总的来说是顺利的，但是也存在一些局限，比如某些关系和资金方面的预期性保障不怎么明确，而且花费是很高的。特别是留下了一些爆炸性的部门没有触及，刚才提到的比较重要的特殊的公营部门。
所以，总的来说，2003年改革迈出了实质性的一步。这次改革也表明，在法国这种社会对话制度不是很强很浓厚的情况下，这种改革也是可以进行的。所以，在这次改革之后，2004年法国政府进行了医疗方面的改革，也采取同样的步骤和方式，就像昨天布拉斯介绍医疗改革。谢谢你们。
主持人：亚尼克·达埃纳先生介绍了法国保险制度改革的一些情况、改革的原则、做法，取得的成功经验和留下的局限，对我们国家的改革有借鉴意义。我个人觉得，不仅要解决资金问题，尤其要保持互助和促进社会的和谐。对于本国的养老制度，我个人有一些想法，就是有点象富人俱乐部，这种制度不是很好，因为我们现在提倡建立和谐社会。中南财经政法大学徐智华教授向本论坛提交了论文《完善我国养老保险立法的再思考》，她因故没有到会，但希望论坛安排宣读他的论文，下面我们请西南财经大学的章群教授代表中南财经政法大学徐智华教授发表演讲《关于进一步完善我国养老保险制度的法律思考》。
章群（西南财经大学教授）：尊敬的大会主席，尊敬的法国专家，尊敬的各位参会专家学者，尊敬的中国人民大学法学院的主办人员，同学们，非常荣幸参加这次中国——法国社会保障法高级论坛。感谢大会给我们提供的发言和学习机会。现在我要代表中南财经政法大学徐智华教授发言的题目是《关于进一步完善我国养老保险制度的法律思考》，报告分三个部分。第一个部分是我国养老保险制度的发展历程；第二部分是中国现行社会养老保险制度存在的问题；第三个部分是进一步完善中国养老保险制度的对策建议。
第一部分，中国养老保险制度的发展历程。
中国的养老保险制度始建于1951年，当年2月国家颁布了《劳动保险条例》。该条例第三章第15条明确规定了企业职工的养老保险待遇，1955年又明确将养老保险范围扩大到国家机关和事业单位。该条例是新中国第一部综合性的社会保险法规，是建国后四十多年我国企业职工实行养老保险制度的基本的法律依据。从1978年开始，中国进行经济转型。为适应改革的需要，养老保险的立法步伐不断加快。自80年代中期以来进行了养老保险制度改革，借鉴国际立法经验，结合中国国情，积极探索，取得了一些成果。进入到90年代，中国制定了《劳动法》，该法明确规定，“国家发展社会保险事业，建立社会保障制度，设立社会保障基金，使劳动者在年老、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”。国务院也发布了系列行政法规，主要包括：《关于优化企业职工养老制度改革的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》。原劳动部颁发了《关于职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》、《社会保险费征收暂行条例》等。到目前为止，中国已经形成了国家基本养老保险、企业补充养老保险与个人储蓄养老保险相结合的社会养老保险模式。
第二部分，中国现行养老保险制度存在的主要问题。
第一、中国的养老保险制度迄今为止主要停留在行政的规章、制度、通知、办法层面，尚未作出统一的法律规定，立法呈现出一定的滞后性，表现为有些养老保险的争议、纠纷没有明确的法律规定，无法进行仲裁和诉讼。目前唯一的城镇养老保险法律依据是《社会保险费用征收管理暂行条例》，由于其规定的抽象性和原则性，在实践中操作性不强。
第二、享受养老保险权利的劳动者范围仍然狭窄。中国现行养老保险制度的覆盖面主要为城镇的各类企业职工，占全国总人口80%的农民仍然不在养老保险的范围之内，现实的情况与我国《宪法》和《劳动法》所规定的全社会劳动者都有权依法获得社会保障的基本原则相差甚远。与世界发达国家的“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比，我国的养老保险范围尤其显得狭窄和不合理。
第三、目前的养老保险制度，还不能积极应对中国正在进行的企业制度改革。随着我国经济结构和产业结构的调整，许多县、市所属的国有集体企业、乡镇企业大面积破产，买断企业产权或产权出让以后，原企业参保职工部分进入私营企业或成为个体工商户，甚至失业，导致在职职工的投保人数大幅度减少，由于企业的兼并、破产和重组，拖欠的社会养老保险费无法清偿，原企业职工不知道如何继续投保，相互衔接存在问题。
第四、养老保险实施机制运行过程中，法律的强制作用发挥得不够。目前普遍存在一种现象，由于法律对侵犯社会保险法的责任规定不明确，因此挪用、侵占、截留社保基金的行为得不到有效的惩治。我国《刑法》第273条规定，“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重、导致国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，处以三年以上十年以上有期徒刑。”但刑法中没有将养老保险基金纳入到刑法的特定保护之内。一些企业拖欠养老费现象比较严重，破产企业无法保证离退休人员的养老金按时足额发放,造成劳动者权利的落空。一些地方冒领养老金的情况时有发生，追回冒领款十分困难，据有关报道，部分省市的地区发生了上百人的冒领行为，造成的原因是体制的原因，以往是由企业发放社保费，现在是社区化管理，常有家属领取后不及时办理相关手续等情况。
第五、养老保险基金的保值增值渠道单一。养老保险制度的核心问题无论中国还是国外，都是一个基金的充实问题，出于对养老保险的保值和安全性的考虑，按1997年国务院有关规定，社会养老保险基金一般限用于存入银行和购买国债。直到2002年中国证券监督管理委员会才作出规定，允许社会保险基金进入证券市场。
第六、养老保险资金缺口较大。近几年来，参加社会统筹的企业离退休人员每年新增200多万人，养老保险支出越来越大。由于养老保险覆盖面窄，因企业的经营状况不好而导致养老保险费收缴率低，没有实行全国统筹，因此部分省市的养老保险资金有了明显的缺口。按照国务院的规定，基本养老保险基金要实行全额征缴，但目前部分地区仍实行金额缴拨的办法，造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象仍然存在。
第三部分，关于进一步完善养老保险制度的对策建议。
第一、建立和完善养老保险法规体系，维护老年人的合法权益，尽早制定《社会保险法》，实现有法可依。
第二、农村养老保险应该另行单独立法，建立家庭养老、土地保障和社会保险相结合的新型农村养老保险制度。
第三、重新设计退休年龄这一关键技术问题，以缓解老年高峰对养老保险制度的压力，目前中国的退休年龄为：职工是女50岁，男60岁，是否可考虑都直接往后延续十年，但在中国有另外一个最重要问题，年轻的、新生的劳动力供应非常充分，因此在现阶段这一设想可能不会实施。但随着经济水平的提高、社会发展状况的改善，我们相信，在不久的将来，中国将与世界同步，将社会养老保险作为立法的重点。同时还有另外一个问题，在中国目前，就是男女的同时退休年龄问题还没有解决，国家的法律规定男女平等，这既是宪法权利又是劳动法权利，但中国男女退休年龄仍有5年差距。
第四、养老保险基金的筹集途径可以实行多样化。有人提出一种观点，用费加税的方式来筹集养老保险基金，其功能表现在两个方面，一方面从立法上强化养老保险费的征缴力度，扩大养老保险的覆盖面，同时形成稳定的财政投入机制，将离退休人员的养老金纳入财政预算，以抑制养老基金的盲目增长，保持养老保险制度长期稳定的运行，使更多的职工受益于养老保险制度。筹资渠道还可以增加为：1、国有企业公司化改制过程中变现股权所获得的收益；2、中小企业拍卖、租赁所得收益；3、国有房地产出售、租赁所得收入；4、新增税收以及调整财政支出结构的节余部分；5、政府发行特种债券的收入，以及发行彩票等方式。
第五、以法律手段解决保险金的支付风险问题及健全社会保障的司法机制。在条件成熟以后，可以借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在目前，有条件的地方可以探索设立劳动和社会保障法庭，对侵犯社会养老保险费的各种行为，依法追究行政责任、民事责任以及刑事责任。
第六 我国加入WTO以后，应遵循国际惯例，在有关社会保险业务的市场逐渐开展企业补充养老保险业务，并扩大社会保险延伸服务等。
主持人：章群教授的发言重述了我们国家养老保险制度建立的过程，分析了我们养老保险制度改革中的问题，对将来的改革提出了建议。这些问题我相信法国专家有自己独到的见解和观点，在后面的讨论中可以交流。下面是休息。
（茶歇）
主持人：下面我们开始下一轮的研讨。首先，我们请北京大学法学院叶静漪教授给我们做演讲，她讲的题目是《中国社会保障体系的保障——监督制度与公民参与》。
叶静漪（北京大学法学院教授）：各位代表，大家上午好。非常感谢人民大学给我提供这样一个机会来跟大家一起探讨社会保障法的一些问题。上午听了两位专家关于养老保险的中国和法国一些制度的介绍，我对此也非常感兴趣。因为时间的关系，刚才没有时间讨论问题，也没有时间提问，所以我尽可能地缩短我的发言，留出更多的时间供大家来讨论。我这里和大家谈的题目是社会保障体系的保障——监督制度与公民参与。
建立社会保障监督及公民参与制度的理由，归根到底，总的原因是：要取得社会保障体系正常或者说有效的运转，离不开监督和公民参与这样的制度。具体来看，我想有三点：
首先，社会保障的事业是为人民提供民生的社会保障，它是面向社会最脆弱的群体，不论是在申请、审批、发放或者在收缴、管理基金以至于更宏观的目标设置等，都需要有广泛的公民参与和比较严格有效的监督制度。
其次，社会保障事业涉及的面非常广，不但包括医疗、住房、就业和最低生活救助，还包括养老等等各个方面的项目，所以这些项目要跟实际的民众需求相配合，还涉及到财政的可持续性等问题，监督的深度、广度以及监督的具体办法都应当更加宽阔，或者有更强更多的手段。
第三，社会保障体系涉及的面非常广，受益的人数也非常多，仅仅依靠个别部门的监督是不够的，需要公民的参与。
基于以上三方面的具体理由，我认为社会保障体系制度特别需要完善社会监督和公民参与这两个方面。
首先我们来回顾一下现有的社会监督管理体制存在的一些问题。我认为主要存在以下三方面的问题：
首先是管理体制不合理的问题。社会保障制度的建立强调国家的统一管理、政令统一和步调一致。刚才看了一下本次会议发言稿，我发现很多专家也一致认为目前中国在社会保障管理体制方面的确存在着比较大的问题。尽管1998年6月国务院批准和成立了劳动和社会保障部，将过去由卫生部分管的公费医疗以及由民政部分管的农村养老保险工作都划到了劳动和社会保障部，在一定范围内统一了社会保险管理的体制，改变了长期以来社会保险由三个部门分管的局面。但是，就整个社会保障体系来说，仅仅把社会保险的一部分职能进行统一还是不够的。目前的管理现状还是民政部管理社会福利、社会救助和社会优抚安置等事项，卫生部管理医药和卫生保健，劳动和社会保障部主要管理企业的社会保险制度，国家机关和事业单位的社会保障制度也处于由人事部向由劳动和社会保障部管理的过渡过程中。另外，也有其它一些部门参与了社会保障的管理工作，比如建设部门管理住房保障。这种多头管理、政出多门的现象容易造成社会保障管理权限的分散、政策实施的不统一，也会带来组织实施机构重叠和财力浪费这样的混乱局面，而且给社会保障的监督和管理带来非常大的困难。
其次是社会保障监督管理体制偏重于对社会保障基金的监管，缺乏对整个制度实施全过程的监管。从中国目前的社会保障管理情况来看，政府的有关部门主要是侧重于社会保障基金——其中主要是养老金的管理，缺乏对社会保障实施全过程的监督。而事实上，社会保障应该是一个系统的工程，它应该是保障国民的基本生活和促进社会稳定发展的共同目标联系起来的社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等子系统及其若干具体制度构成的有机整体。在整个社会保障制度运行的过程当中，既要处理好跟社会经济发展的关系，又要处理好各个子系统甚至是各个社会保障具体的制度之间的关系。因此，我们认为监管机制也应该是全过程的，包括对社会保障基金的筹集、运营、支付、使用的监管，更应当包括对社会保障制度总体设置、实施和效果上进行监督和审议的制度。
第三是监管手段比较单一。长期以来，中国的社会保障制度管理采取的主要是行政手段，而忽视了经济手段、法律手段和公民参与等其它的方法。同时，在管理上政事不分，也容易造成政府干预以及地方利益和部门利益等问题。尽管前些年在政事分开的呼声中，国家把社会保障行政管理机构一分为二，各地成立了社会保险局。但是，在本质上没有改变既管政策又管事、既管钱又管监督这样一条龙的管理方式。这种状况容易造成法律责任不明确，制衡不健全，甚至造成社会保障基金被挤占、挪用（这样的问题很严重），以及养老金被冒领和医疗费用被虚报或滥用的问题。
找到了问题，我想我们还需要讨论解决的办法，下面我们来谈谈完善社会保障监督机制应有的一些原则。
首先，我认为完善的社会保障监督机制应当是独立的、公正的并且是制度化和法制化的。社会保障监督必须在法律、法规规定的基础上进行，应当通过法律和法规赋予监管机构一定的法律地位、权力和职责。监管机构也必须按照法律规定，以独立、规范的方式来行使监督权力，不受其他部门和个人的干预，以确保监督的独立性、强制性、权威性和有效性。
其次，完善的社会保障监督机制应当以提高公民的民主参与意识作为基本原则。由于社会保障本身涉及到每一位公民的切身利益和生活，公民参与监督有助于整个社会保障机制的运作和完善。我们前面已经谈到了，社会保障体制牵涉的面非常广，涉及的人也非常多，仅仅依靠个别部门的力量来监督是不够的，需要动员全体公民的参与，构成整个社会保障总体运作的必要组成部分。另外，作为社会保障体系的参与者或者是受益人，公民参与监督的积极性应当会更强，在有些环节的监督会比个别监督机构的监督力度大，比如在有关社会保障基金的支付过程中是否有虚报或者少发等情况，或者有没有滥用或者偏私等情况，我想公民的资讯或信息要比个别的行政管理机构要多。要让公民参与到整个社会保障体系中来，首先就要让他们能够参与。因此需要加强政策、法律、法规这方面的宣传，使公民能够了解他们在社会保障方面的权利，懂得在参与中维护自己的权利。
作为社会保障体系的保障，几乎所有的国家都把监督制度作为非常基本的制度之一，只不过是监督的方式不同。那么，如何构建社会保障监督体系，也是需要很好地考虑的。从监督体系本身来看，我们初步考虑应该建立以下几个子系统：
首先，要建立社会保障体系的管理委员会或者说是审议委员会。这个管理委员会负责对社会保障体系的总体监督，确保社会保障目标的实现。要使其更好地履行职责，应该让社会保障体系管理委员会直接对各级人大负责。从组成方面来看，管理委员会应当体现独立和公民参与原则，具体来说可以包括人大代表、有关部门的代表、社会保障学者和专家，包括社区的代表、企业的代表、职工的代表，还有一些老人或者病人组织的代表和其它公众团体的代表等。
其次，要建立财务监督制度。财务监督制度保障社会保障基金的运营和支付等问题。在财务监督方面，首先应该建立收支两条线制度，还要尽可能减少社会保障基金发放的环节；其次，要公开财务帐目，就是投资帐目要公开，让受益人能够明察，公开进行监督；再次，要采取独立审计的办法，对社会保障基金的运用情况必须每年经过独立的审计和审查，并提交到社会保障基金的管理委员会；最后，在财务监督方面，还有一项非常重要的就是要建立一个社会保障基金监督委员会，这个基金监督委员会更应该吸收社会各方面的代表来参加，定期对社会保障基金管理机构的财务状况和社会保障基金的运营状况进行审核和检查。
第三，社会保障监督的第三个子系统是要建立法律监督的手段。应该尽快完善社会保障的立法，其中必须包括确定社会保障监督及政务公开的法律约束力。另外要建立专门的社会保障仲裁委员会。这个仲裁委员会要负责审理涉及社会保障行政部门的决定或者服务的投诉和上诉。建议这个仲裁委员会可以吸收一些有关的专家或者律师来参加，提供一些专业的服务。同时，要充分运用司法保障部门在社会保障中的强制性和震慑作用。人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件应当及时进行处理，对那些拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付社会保障金的义务、不正当使用社会保障基金的人士应当依法追究其行政责任、民事责任或刑事责任。
第四，社会保障监督体系第四个子系统应当是建立专业监督机构。社会保障的专业性是非常强的，每一个社会保障的子系统都应当设立专业的监督组织，促进专业交流、研究和评审。我想，专业监督应包括这么几项：一是定期就社会保障基金分项进行精算和测算。比如，对住房保障的建设标准、造价、质量方面的精算问题，还有对医疗方面，如医药、医学技术和护理方面的素质进行测算或制度规范，对培训、对创造就业市场情况提供一些专业的意见。
第五，社会保障监督的第五个子系统是公民参与。公民参与可以通过两个方面来进行：
第一是实行政务公开。不仅社会保障各个项目的资格、标准、评议过程等方面应当公开，还包括社会保障基金的应用的具体项目的公开。社会保障审议或管理委员会审议的结果、专业监督方面的专业意见、独立审计的结果等都应当公开。
第二是加强舆论监督。通过加强舆论监督，利用舆论监督透明性高、威力大、影响面广、时效快等特点和优点，来揭露违反社会保障法律规定的行为和事件，反映公民对社会保障制度实施的意见、呼声、愿望和要求，公布有关社会保障管理信息等，以此推动公民参与社会保障监督体系，不断推动和改进社会保障工作。
以上是我对于社会保障监督制度和公民参与的一些基本想法，谢谢大家。
主持人：谢谢叶静漪教授。下面我们请中国政法大学郑尚元教授给我们做演讲，他讲的题目是《中国社会保障立法进路分析》。
郑尚元（中国政法大学教授）：感谢人民大学劳动和社会保障研究所给我这样一个交流和学习的机会。我的发言主要包括三个方面：
第一部分是中国大陆社会保障立法的回顾和分析。香港、澳门、台湾是中国领土，但由于港、澳、台地区与大陆法律制度不同，所以我仅讨论中国大陆社会保障制度。刚才各位老师已就中国大陆社会保障制度的成绩谈了很多，都谈得很好。我主要谈两个落差：第一个落差是中国社会保障立法的状况与人民希望之间的落差，另外一个就是社会保障不同领域立法上的落差，相对来讲，社会保险立法的进度要快一点，而住房和教育保障相对要滞后。
下面介绍第二个大的问题，中国社会保障立法进程缓慢的个人观点。
第一是法律制度运行的基础尚未夯实。
昨天，全国人大法工委副主任信春鹰研究员谈到全国人大常委会关于社会保障立法的两种观点，尤其是她指出中国正处在二元社会的现状问题，这永远是困扰中国社会保障立法进程加快的重要原因。我国社会保障立法前面应该加个定语——城镇，这涉及到一个深层的社会问题，所以问题非常复杂。
第二是社会保障领域法意识淡薄，这个问题要和第三个问题结合起来谈。
第三是社会保障领域知法懂法者甚少，大多数人不清晰社会保障与社会保障法之间的关系。
大多数人不能区分社会保障与社会保障法的关系。以现在的著作为例，社会保障和社会保障法的著作几乎没有区别。在实务界，社会保障领域的从业人员，大部分人没有任何法律背景。我个人认为，这个领域需要相当多的人具有法学背景。
第四是权力本位尚未向权利本位转移。
在社会保障立法和司法的各个层面上，不同程度地在各个领域都存在一定的“形象工程”，很少有人关注当事人社会权利的请求权问题，也没有深入讨论权利、义务和职责等基本法学范畴问题，甚至在有些部门和地方存在着把相关机构的“职责”当作“职权”来解释的现象，在此情形下，相关部门和机构还没有将自己摆在一个“服务者”，一个“职责履行者”的地位，还将自己摆在一个“管理者”和“权力行使者”的地位。
第五是立法、司法与行政执法各环节脱节。举例来说，目前在中国社会保障领域司法审判非常弱化。社会保障领域的法律关系与传统的法律关系是非常不同的。民事、刑事、经济法律关系都是双方当事人，而社会保障领域的法律关系一般都涉及三方或三方以上当事人。就象刚才叶教授和章教授所讲的那样，建立这方面的司法审判机构，人们有这样的愿望，司法机构也有这样的想法，但是操作起来有相当的难度，此外，这还涉及到程序法的架构问题。
第六个小问题是制度运行与社会保障学界和社会保障法学界相分离，社会保障学界和社会保障法学界的沟通也非常少。
下面谈第三个问题，中国社会保障立法的进路分析。
第一，淡化行政部门起草社会保障法案的意识，还权于立法机关的问题。改革开放之初，中国行政立法是有限的行政立法，当年的国务院行政法规由全国人大常委会授权颁布的，例如，1981年颁布的《国务院关于职工探亲待遇的规定》就是先经授权而展开的行政立法。今天的行政立法已经无须授权，规则的制定者和规则的执行者合二为一的现象非常严重，至于行政部门代为起草法案的绝对不止社会保障一个部门。从九十年代初中国确立市场经济体制以来，普遍存在行政立法的“圈地运动”。这些法律出台后，没有考虑到法律之间的协调性和系统性。以社会保险法为例，它强调与其他相关的法律的衔接问题，还有关于社会保险待遇的继承问题，类似的还有社会保险法与破产法、企业法及各个法律都是连接在一起的。社会保障法的内部也需要有机的协调，比如失业保险的领取与低保的享受也是要协调的，这些问题在具体制度上还缺乏考虑。
第二，加快中国社会保障法的制度移植，向西方国家学习的问题。就象今天的高级论坛一样，有机会对中国提供帮助。因为西方发达资本主义的国家社会保障制度，包括社会保障立法至少经历了上百年的历史，经验和教训都有，这样好的机会对中国在白纸上画画的现状是有相当大的帮助的。
第三个重要问题是重新估价法律制度与政策制度在社会保障领域的价值差。我给研究生上课时，经常说到法律制度与一般的政策制度是法理学里面一个非常现实的一个问题。不要把制度与法律完全等同，法律不是万能的，但是没有法律万万不能的。九十年代中国劳动和社会保障部、财政部和英国的一个研究机构开展一项中国的养老保险制度的一个个体研究，这个成果将近上百万字，外国专家总结的看法我觉得非常正确。他们指出了中国制订养老保险法的急迫性和必要性，而恰恰是社会保障中一项最重要的法律制度，却存在明显的政策操作，1997年国务院的最后一个政策文件，至今也没有进行改变，所以值得思考的问题非常的多。我个人认为政策和法律的区别就在它的公示性和强制力。以1997年国务院文件为例，它的抬头部分是各省、自治区劳动和社会保障部门，包括新疆建设兵团，这个政策各地的社会劳动保障部门肯定掌握了这个文件，但企业尤其是一些运作不规范的企业他们掌握不多，至于个人，我想包括在座的各位也不一定都知道这个文件——这就是法律和政策的一个主要差异。
第四是选择良好的立法进路问题：关于起草《社会保险法》和《社会救济法》失败的经验和教训。我最初参与了几个社会保险法的起草，那是在1994年，如今已经11年过去了，但是现在的社会保险立法仍在规划之中。社会保险涉及到五个险种，在中国大陆以及在西方国家不止五个险种，各个险种的法律关系和相关的权利义务各不相同，要在一部法律中规定这所有的险种很困难。当初的社会保险法草案有100多条，这一点我们从现在的德国社会法典可以看出，该法典上千条条文，这么多内容要100多条容纳，难度太大。所以在社会保险立法中应该寻找突破口，在相对成熟、运作规范的领域先立法，实践表明这也是可行的，比如说中国的《工伤保险条例》和《失业保险条例》率先通过。这些行政法规当中的法律，我认为，技术角度说，要求并不高，路径要短一些。1995年我见到的最初社会救济法草案可以说内容非常丰富，最后这部法律的制定也不了了之，也仍然在规划之中。率先立法的是《城市低保条例》，大家注意到社会救济涉及到各种各样的救济，至少有五六种。关于现在还以社会救济的框架来立法，我个人认为，突破难度非常非常大，至于其它领域的社会保障立法，其实是可以选择突破点的。举例来说，国务院要颁布经济适用房和廉租房管理条例完全是可以的。恰恰是在关键环节，我们社会保障领域基础性不强，值得思考的问题很多，就谈到这里。
主持人：谢谢郑教授的发言。由于我的主持艺术不高，时间掌握得不好，后面提问的时间比较少。下面请大家提问。
提问：非常谢谢组织者和专家给我们提供的大量信息和启发，我对于法国的养老保险改革非常感兴趣，有很多的问题。我们曾经做过一个婚姻家庭研究会的关于家庭养老保险的课题，在调研过程中，发现很多女性对男女退休年龄有意见。在中国男性无论干部、工人都是60岁退休， 女性干部或公务员是55岁， 工人是50岁。当初立法是对女性的照顾，但现在我们认为是一种性别歧视。因为个人帐户现在是工资的8℅，单位交款的部分再多交3℅，个人帐户一共是工资的11℅。早退休就意味着个人帐户积累的少，退休金就比男性少。同时职业生涯短也影响晋升，很多人尤其是公务员55岁的时候，家庭负担最轻，经验最丰富，都有继续工作的愿望。工人50岁退休也就造成了40以上的下岗女工再就业非常的难。因此，我们主张男女同龄退休，同时允许体力劳动者提前退休。但是这个建议没有被采纳，主要原因是退休后延，会增加就业的压力。因为中国的劳动力严重过剩，我们也借鉴过其他国家的经验，比如德国可以让临近退休的人每周少工作一天工作日，这一天的工资由养老保险基金发，退休以后再工作就不给养老保险金。我们想知道专家对这些措施如何评价，也就是如何解决退休年龄后延和减轻就业压力的矛盾？
回答：男女退休年龄存在差别这种做法在市场经济国家也普遍存在，在中欧的国家以前也存在这种做法，但现在趋势是越来越少。50或55岁的退休年龄确实比较低，尤其是现在寿命越来越延长，对社会保障水平非常不利。不管是哪种制度，不管是在哪种国家，退休必须有人来管。或者由正在工作的人来支付，或者由税收来支付，这种费用支付实际上是在生产经营基础上，根据获得的财富来支付。如果我们把退休年龄仍然维持在低的年龄段，人的寿命又在不断延长，如果不采取措施，从长远来看，不能维持较低年龄段的退休。这方面还应该考虑到因为退休金是现在就业的人支付的，特别是在现收现付的国家。
还有一个因素就是人寿命延长后，还应关注一个人的工作时间和享受养老金的时间之间的关系问题。举例来说，一个人从20岁开始工作，55岁退休，那么他缴费的时间只有35年。如果他享受养老金7、8年时间就去世了，那么他的养老负担就不是很重。如果领30年后再去世，那么领取的时间比较长，负担就会很重的。这个问题无论在发达国家或发展国家都存在。所以，一方面要提高退休年龄，另外还要加上其他措施来增加养老资金补助，如果他一直在工作那么他就一直在交费，这对维持整个养老金是有利的。这又涉及就业压力和提高退休年龄的关系的处理，就象这位女士刚刚提出的问题，对这个问题存在一个辩论，但是对此问题在任何一个国家到现在都没有定论，是一个比较复杂的问题，涉及到各个国家的具体情况，但还是可以考虑采取一些措施。
从机械的角度来说，不一定说让年老的退休就一定可以减轻就业压力。在法国，前几年在法国曾经实行过提前退休，认为提前退休可以减轻就业压力，实际上这对社会保障是有害的。从退休到60岁还缺少一部分缴费，这一部分企业并没有完成，但员工仍享受较高的社会保障待遇，整体来说并没有减少社会保障的费用，对于失业也没有任何积极作用。所以可能比较好的做法是各个国家根据各自具体情况采取灵活的措施，强调灵活性，可能比较好的做法是在退休年龄上不采用整齐划一（比如60岁都退休）的做法，采取灵活运作的方法，比如可以采取到达年龄后如果想工作可以继续工作，政策上可以采取一些优惠。在实行该政策时，应该考虑整个人口量的变化，特别是对于中国来说，实行独生子女政策，要考虑人口老年化的问题，在这个过程中要注意考虑积蓄一段时间，积蓄一定的就业人口，进行缴费，所以，在这个过程中灵活性是非常重要的。灵活性首先表现在法定的退休年龄上灵活，还有一种灵活性就像李老师刚刚提到的德国的做法，可以是一种渐进的方式，让接近退休年龄的人的工作时间从减少一天、两天、三天……这样一种逐渐的过程来减少。另外一种灵活性是让一些人享受退休待遇同时也让他用部分时间来工作。比如在法国，在某些领域一些有经验的退休人员，可以拿出部分时间培训新的人员，部分时间工作。以上就是我的回答。
主持人：上午的时间到了，为了保证大家的休息权，上午的会议就结束了。
]]>
