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内容摘要:竞争的正常运行需要有法律保障，但成就于国家政策目标的落实与实现。我国反垄断法在制定过程中，应将产业政策和竞争政策主要体现于反垄断法的适用范围、规制对象和执法机构这三个问题上。
关键词:反垄断法 产业政策 竞争目标
研讨反垄断法与产业政策、竞争政策目标的关系，不仅仅是从竞争法理论上厘定反垄断法的价值取向与立法宗旨，更重要的是在此基础上创制相应的制度以保证落实和实现国家的政策目标。
一、竞争法成因分析
反垄断法是竞争法体系中的一个重要组成部分，属于国家法律的范畴，而产业政策、竞争政策属于国家经济政策的范畴，两者何以紧密结合并体现着天然的内在联系?探寻竞争法形成的原因，可以为研讨这一命题奠定理论与实践的基础。
关于竞争法的成因，笔者曾在《竞争法有关问题研究》作了较为详尽的论述[1]。竞争是市场经济的必然产物，也是市场经济运行的基本机制。在理想化的竞争状态下，通过市场竞争主体的积极竞争，就能够促进主体的经济发展与整体生产力的提高，使得社会资源得到优化配置，保证满足消费者的需求。但是，市场竞争主体竞争的根本目的在于获取经济利益，在高额经济利益驱动下，主体会利用一切方法与手段去竞争，这样，在竞争过程中自然地就产生了包括不正当竞争行为、限制竞争行为和垄断行为等三大类反竞争行为。这些反竞争行为，主要从排挤或消灭其他竞争者、扭曲产品价格信息、提供不真实的供求信息等方面来阻碍、破坏和窒息竞争，乃至影响到市场经济整体的有序运行。可以说，竞争从其产生的那一天起就是一种正常竞争与非正常竞争并存的社会现象。对于竞争中所出现的反竞争行为，欲利用竞争规律本身去消除与禁止是不可能的。
竞争过程中反竞争行为的猖撅，尤其是限制竞争行为和垄断行为的产生，引发了经济、社会、政治等诸方面连锁的社会问题。解决“竞争缺陷”或曰“市场缺陷”的问题，客观上需要由具有协调与平衡社会利益功能的国家出面。西方国家往往信奉“国家干预市场竞争”的理论，并通过有效的措施与制度，将产业政策、竞争政策目标落实于市场竞争之中，以实现其管理经济的职能，协调与平衡社会各阶层的利益。
法律是社会关系的调整器。在竞争过程中出现的反竞争行为恰恰是竞争者个体实践“意思自治”的结果。因此，国家为了消除与禁止在竞反竞争行为，为了利用规范竞争秩序的契机来落实与实现国家的产业政策和竞争政策，竞争法便随着社会发展的要求产生了。
历史上形成的竞争法，完全可以说明这样一个法律现象:竞争法形成的直接原因在于竞争中出现的反竞争行为需要通过竞争法来给予消除与禁止，而竞争法产生的内在原因在于国家利用创制竞争法的契机来实现其产业政策和竞争政策。所以，我们可以得出这样一个结论:竞争法起源于竞争的正常运行需要有法律保障，但成就于国家经济职能(即国家政策目标)的落实与实现。
二、国家产业政策与竞争政策
(一)产业政策与竞争政策的一般含义。国家的产业政策，一般可以表述为:它是国家干预或参与经济的一种形式，是国家(政府)系统设计有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和。[2]这里的“干预”应该是一个广义上的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。”[3]
产业政策的概念起源于日本对其国内某些特定产业的振兴。1963年11月，日本产业结构审议会发表了题为“产业结构政策的方向和课题”的咨询报告。在该报告中，确定产业结构政策为“确定产业结构发展的方向，同时为实现这一目的确立必要的政策和经济机制”。我国使用产业政策这一概念，是从20世纪80年代后半期开始的，其目的也是为了保证国内产业的协调发展。[4]国际社会广泛使用产业政策的概念，都与其本国整体国民经济发展有关。无论实行何种经济体制，即便是在市场经济条件下，一国的国民经济发展都会存在着一些不协调发展的可能性:随着社会经济的运行，有些产业获得了发展而需要保持发展趋势，有些产业停滞不前而需要予以刺激，有些产业面临倒退而需要给予扶持和振兴等。这种产业结构状态与趋势的不协调性，阻碍了社会经济的发展。此时，任由市场主体的“意思自治”来调整国家经济结构是不太可能的，只能由国家(政府)出面来规划和实施既定的国家产业政策，以期获得国民经济的协调发展。
国家的竞争政策，一般可以表述为:所有那些为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机构的总和。[5]也有学者从广义上认为，竞争政策是指规范竞争秩序的经济政策，其涵盖内容除了竞争法外，还包括其他规范竞争秩序的贸易政策、工业政策等市场政策。[6]
从竞争政策一词的出现到今天世界各国竞相适用竞争政策规范竞争秩序有其历史的必然性。现代国家根据其社会资源拥有的状况、社会资源可利用的范围、社会资源的供需情况、人们的消费心理与水平、市场经济运行的状况、市场经济的成熟程度、不同所有制成分企业的分布、企业的生产经营能力、社会保障制度的建立与完善、国际竞争的相关现状与发展趋势、其他经济政策的配套实施等综合情况制定自己的经济发展目标和规划，而这些经济发展的目标和规划又都需要在市场竞争的过程中实现，加之市场竞争中反竞争行为需要消除与禁止，因此，作用于竞争领域、竞争目标、竞争者、竞争活动、竞争秩序等诸多方面的竞争政策便应运而生。从政府力量介入市场竞争领域角度而言，竞争政策的落实与实施，其本质也是“政府干预经济”。
从理论的层面上，我们可以将一国的产业政策和竞争政策相区别，但是，在实践中，产业政策与竞争政策两者之间紧密相关很难截然分开。
(二)国家产业政策与竞争政策的实现方式。产业政策和竞争政策是国家根据国际国内经济、社会、政治等诸方面的情况而作出的需要在社会经济生活中实施的经济政策。这时，就有一个采用何种方式予以实现上述政策目标的问题。
国家用于指导和组织社会经济生活的各种计划，从某种意义上说可将其理解为产业政策。在计划经济时期，我国基本上没有竞争政策，而产业政策则是通过计划的方式来实施的。从经济体制改革开始，由于实行现代市场经济体制，国家仍有必要制定相关产业政策，只是产业政策所涉及的领域要根据政府能克服“市场缺陷”并避免“政府缺陷”的“适度原则”予以界定。[7]至于竞争政策，则是因为市场经济实为竞争经济，国家根据本国国情而制定的竞争政策必须作用于市场竞争。因此，在建立与完善社会主义市场经济体制的今天，国家产业政策和竞争政策的实施不能采用老办法即计划的方法，而应借鉴西方国家的经验，采用法律的方法来实现。
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