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摘要：预算法的修订已列入国家“十五”立法规划。如何修订该法俾其适应新形势发展的需要，首先就要求我们对市场经济体制条件下的国家预算及其特质应有清醒的认识，在此基础上才能正确确定我国修订预算法的目的和基本原则，并以此指导修法实践。本文认为，国家预算作为公共预算，具有预算主体多元性、预算决策受托性等四大特征及技术性、政策性两大性质；其从法律上言是一种法定的混合信托，人民（纳税人）公共需要的最大化实现是国家预算的最高利益，保障公共需要的充分实现应为修订预算法的根本目的和价值追求。从现实国情看，我国预算法的修订应遵循“中改”、整体刚性与适度弹性结合、高度重视预算过程的制度设计等五大原则。
关键词：预算 国家预算 公共预算 预算法 修订
一、引言
一个人如欲用度无虞，需要预算；一个家庭如欲家庭和乐，需要预算；一个公司（企业）如欲兴旺发达，需要预算；而一个国家，如欲强国裕民更是离不开预算。预算是对稀缺资源的配置，是主体将有限的经济资源在潜在的支出项目之间进行选择，以求利益最大化的行为。预算，从最终意义而言需要而且意味着平衡，否则，即无需预算；同时，预算需要有一定的决策过程。对于国家预算这样的公共预算而言，由于预算主体及利益偏好的多元性、财政资金来源者和决策者的分离性、预算编制的多制约性以及预算过程对环境[1]的高度开放性等特征，更使得其充满矛盾和变易性。为实现国家预算平衡、为规范预算决策过程，以协调纷繁复杂的矛盾、平衡各方面的利益诉求，人民需要通过法律来订定预算规则、设定预算程序、界定预算权力义务与法律责任。此即预算法的制定。我们中国现行的《预算法》，颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[2]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，因而，迫切需要根据现实的国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[3]；十届全国人大常委会已将《预算法》的修订列入了“十五”立法规划第一类[4]；今年3月22日，在《预算法》通过十周年之际，预算法修订领导小组与工作小组也已正式宣告成立[5]；初始的专家论证会、大型的预算法国际研讨会也已召开[6]。但对于《预算法》究竟应该如何修改？修法的目的何在？修法的原则与内容如何？则尚未达成共识。为此，本文拟从探讨国家预算的概念、特征和性质出发就这些问题略陈浅陋，以就教于大方，并祈能对我国《预算法》的修订贡献绵薄。
二、修订《预算法》应从重新认识国家预算的概念、特征和性质入手
《预算法》的修订是对预算法律规范的修改，本质上是对国家预算规则、预算程序、预算权力与责任（义务）的修改。而这首先就涉及到“什么是市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算”的认定。质言之，修订《预算法》的逻辑起点应结合现实国情从深刻认识和准确把握国家预算入手。
在我国的经典教科书以及各种文献中，国家预算通常被简洁地定义为“政府的基本财政收支计划”[7]。以“收支计划”来定义国家预算，初看似乎并无不妥。但是，一旦把它放到市场经济的背景之下并使之同现实的国家预算实践的诸多问题联系起来，又总会使人感到太过简单而缺了些什么。因为，收支计划，个人也好，家庭、企业也罢，都是需要而且可以实施的。但这些“私人”预算（即个人、家庭和企业部门等的收支计划）的实施，除法律规定的特殊情况外并不一定需要采用规范的报表形式，而且往往作为一种隐私或商业机密而不让他人知晓。但政府的收支计划则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制，其编制、执行的结果也必须公开，甚或整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么，国家预算为什么要公开？国家预算为什么要以预算文件（或预算法案）的形式存在？国家预算为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题的解决，必须从探讨国家预算的概念及其与“私人”预算之间的不同特征中去寻求答案。
考诸市场经济国家的预算法律制度和预算实践[8]，笔者认为市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算的定义应当是：国家预算（包括中央政府预算和地方政府预算），是指法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则，筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上来看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过（即批准）的静态预算文件[9]；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。笔者以为，对国家预算必须从静态和动态两方面来整体审视，否则，将会失之片面。因为动态的预算过程，如无纸面预算（即预算文件）加以体现将无从说明和检验其效果；而纸面预算，即便是经过严格审计的纸面预算相对于实际执行的预算而言仍然是有欠客观的。而这也正是各国立法为什么要加强预算过程控制的重要原因之一。
国家预算作为一种公共预算，它与“私人”预算相比，具有以下四个方面的重大特征：
第一，在国家预算中存在着拥有不同职权（事权）和不同优先偏好的众多的预算主体。与“私人”预算运用“私人”经济资源选择“私人”物品以满足私人“个别欲望”只存在一个或少数几个主体不同，在国家预算中存在为数众多的拥有不同职权和不同优先偏好的预算主体。虽然从最抽象的理论层面，我们可以说国家预算唯一的主体是国家，但在具体的预算实践中，国家预算作为公共预算是购买公共产品或公共服务（以下简称“公共产品”）以满足社会大众“公共欲望”的预算，而这些公共产品是由不同层级的政府、政府各部门及其所属机构（单位）等众多公共管理部门依据公共产品的范围及其不同性质相应提供或组织提供的。因此，国家预算亦应由层级递升的单位预算、部门预算、政府预算（分级预算）所构成。只不过因为预算编制的基准单位越小，立法控制就越严，所编预算的要求就越细密，相应的编制技术和水平也就要求越高。出于效率等方面的考虑，现行各国多通过法律将预算的编制界定在部门预算之上。但无论如何，这些经由法律规定的国家预算主体仍然是为数众多的。而众多的预算主体基于其不同的职权及由此而产生的预算偏好[10]，是远比“私人”预算难于协调的。但受任何预算收支终必平衡与任何公共经济资源的筹集都是有一定的政治限度的不易之理的支配，这些不同预算主体的不同偏好又必须加以协调和平衡，而这就需要设定预算规则与程序，界分和制约各国家预算主体的预算权力。也即需要专门的预算法的制定。
第二，在国家预算中存在着公共经济资源（财政资金）来源者和决策者的分离。与“私人”预算是预算主体分配和使用自己的经济资源不同，在国家预算中，预算编制（即分配财政资金）、预算执行（即使用和运营财政资金）的决策者与财政资金的来源者（亦即所有者）[11]是分离的。而从法律意义言，支配自己的经济资源是权利（所有权），支配他人的经济资源则意味着责任（义务）。这种责任，笔者认为是一种法定的公益信托和自
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