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【摘要】
20世纪的百年间，人类在世界范围内掀起数次制定行政程序法典的高潮。行政程序法的立法宗旨是构建公正、公开、高效的行政权力运行机制，在现代社会被视为衡量一国法治实现程度的标志性法律。中国现行分散在各层级单行法中的行政程序法条文，虽然数量众多，但内容距离现代行政程序制度相去甚远。中国应当尽早制定统一的行政程序法典，构建现代行政程序制度，树立行政人员和公众重视程序的观念，确保法治的统一。经过学者二十余年的理论研究和程序立法的实践，制定统一法典的条件已经完全具备。
【关键词】行政程序法典 法治 必要性 立法时机 成熟
引言：必要性与可行性问题已经成为影响中国行政程序法典化进程的瓶颈
现代化带给人类的不仅仅是蒸汽机和大都市，它还深刻影响了人类的政治制度。在西方国家现代化进程中，国家权力结构随着公共事务的日益增加悄然发生了改变，行政权力的扩张成为共同的发展趋势，国家结构由议会主导逐渐向行政主导转变。面对日益扩张的行政权力，如何保护公民的权利一方面免受行政权侵犯之苦，另一方面免遭行政不作为之怠，成为这些国家行政法所面临的新课题。传统的实体规制与司法的事后审查由于自身缺陷已难以满足现实之需，[1]新的规范机制应运而生，并逐渐替代实体规制和司法审查，成为最重要的行政权力规范机制，这个新的规范机制就是：通过对行政权力的运行过程进行正当程序控制来确保行政权公正、高效行使。如果说19世纪是刑法、民法法典化的世纪，20世纪则是行政程序法典化的世纪。在二十世纪的百年间，世界范围内共掀起了三次制定行政程序法的高潮。[2]自二战以来，美国、德国、希腊、意大利、西班牙、葡萄牙等欧盟大部分成员国、日本、韩国，以及我国台湾地区、澳门地区都已制定行政程序法典。
中国的现代化进程采用了“政府主导型”发展模式，加之中国传统即以行政为主导，行政权力十分强大，如何规范之一直是改革开放以来中国行政法学者关注的话题。上世纪90年代，行政程序法一经进入中国学者的视野，便引起极大的关注和研究热情，与行政程序法相关的专著和论文如雨后春笋呈现在人们眼前。[3]在这些论著中，大多数学者表达了对中国制定统一的行政程序法典的热切期望，且都提出了具体的立法设想。然而，这个在学界争论已不大的问题，却在数次国际性、全国性行政程序法研讨会上，受到来自实际部门的人士的质疑。来自地方人大和各级行政机关的与会者多数认为行政管理领域性质差异较大，加之中国地区之间经济发展水平不平衡，以及不同层级执法人员的素质差异太大，统一的行政程序法典不及分散立法更能适应中国的实际情况。[4] 从全国人大的立法及立法规划来看，仍然延续着分散立法的思路：2003年8月，《行政许可法》通过。2003年12月17日，《十届全国人大常委会立法规划》正式对外公布，《行政收费法》和《行政强制法》出现在第一类立法规划中，《行政程序法》位列第二类规划中，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”。虽然《行政程序法》未能进入第一类规划，但令学者心稍安的是总算已经列入立法规划。列入立法规划就意味着制定统一的法典的必要性已经得到认可，但何时能满足“成熟”的标准，却仍是一个未知数。这就好比虽然离梦想的实现近了，但只要没有实现，于做梦的人而言梦想永远只是梦想！
虽然以构建公正、公开、高效的行政权力运行机制为目标的行政程序法典在当今被视为衡量一个国家法治实现程度的标志性法律，但在逻辑上，我们仍然无法作出一国无行政程序法典，就无公正、公开、高效之行政权力运行机制的结论。中国目前虽然没有制定统一的行政程序法典，却并非无行政程序法，而且条文数量惊人。[5]那麽，中国到底有无必要改变现状、在众多单行立法中拔地而立起一部标志性的法典？[6]现实对统一法典的需求程度到底如何？是否必须立即着手法典的起草工作？如果立即着手统一法典的制定工作，条件是否已经成熟？学者对这些问题的认识如果不能取得立法和行政等实际部门的共识，我国行政程序法典化的进程必然会受到很大影响，构建现代行政程序制度的目标的实现亦将不易。
不管在何种领域，改革总是需要付出成本的，因此，我们不应轻言改变现状。在回答问题之前，让我们先对现状作一冷静分析。分析现行数量众多的分散在各层级单行法中的行政程序法条文，不难发现这些规定不仅数量惊人，而且在内容方面较之过去，实现了实质跨越，听证、说明理由、行政公开等公正程序制度都已规定在其中。《行政许可法》中关于许可程序的规定，更是使得程序立法的繁荣达到巅峰。但如果深入分析现行的程序规定，仔细考察行政执法的实践，现存的诸多问题使得此种程序立法的繁荣似乎只在表象层面存在。因为我国现行程序规定内容上离现代行政程序制度仍相去甚远。统一的行政程序法典本身其实并非立法的目的，树立行政机关和公众的正当程序理念，构建现代公正、公开、高效的行政程序制度才是各国制定统一行政程序法典的真正目的所在！而我国目前远未实现这一目标。分散立法的模式，不仅无助于解决现存阻碍前述目标实现的诸多问题，实际上有的问题本身就是欠缺统一法典造成的。面对现实，我们确实不应轻言改革，但如果现状不改已不足以救治之，改革就势在必行！否则，就是裹足不前了。
一、行政程序法典的欠缺，导致难以树立行政执法人员和公众的正当行政程序观念。分散在单行法中的程序规定一方面被行政机关虚化，另一方面相对人并未如学者和立法者所预想的那样积极主动行使之来保护自身利益。对于生活在现代法制状态中的人们来说，统一的行政程序法典的存在，无疑是立法者向其传输正当程序重要性的必要方式。
中国的现代化进程属于后发类型，并非中国社会自身发展到一定程度后“水到渠成”的结果，更多是在外力逼迫下的一种不得已而为之的变革，这就决定了中国的现代化进程较之自发国家面临更多的观念冲突和社会动荡。清末姗姗来迟的新政改革所呈现出的历史局面最鲜活表明了在中国这片古老的土地上构建现代制度若欲取得成功，就必先改变人们的观念，树立新的理念，否则，旧有理念所带来的阻力极有可能导致现代化受挫。[7]正当法律程序具有规范权力公正、高效行使，保护面对权力处于弱势地位的公民的权利的功能，对此，中国法学界已经基本形成共识。然而，程序正义的观念根植于英国、美国等普通法国家，与中国传统法律和中国近代移植的大陆法系国家的法律中“重实体、轻程序” 的价值观是相冲突的。广大的行政执法者和普通公众并未如学者那样熟知程序正义理论，特别是基层执法者多数也许连正当程序这一词语都没有听说过，要求其自觉遵循正当程序制度，恐怕存在相当难度。于普通民众而言，由于生活在中国这样一个官本位传统极其深厚的社会之中，多数人对官家的人存的是敬畏之心，制约行政权、防止行政权滥用等现代观念于他们是外国话，是学来的，不是在其成长过程中从其生活的社会中获得的。相信绝大多数人根本不知道正当程序为何物，更遑论主动以自身享有的程序权利来对抗行政机关。如果立法者不改变人们旧有的程序价值
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