时间：2005 年11 月3 日 | 文章来源：新京报　

10月26日，最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》(以下简称纲要)。

纲要针对当前中国司法体制中存在的问题，确定了涉及八方面的50项改革措施。

其中提到，“在未来五年内，最高法将采取积极行动，收回地方各级高院对目前部分死刑案件的死刑核准权”。

纲要的公布使得“死刑复核权上收最高法”这一司法命题继全国两会后，于今年再次引发公众关注。

此前，法学界早已形成共识，“死刑复核权下放”始于上世纪80年代初中国“严打”社会治安恶化背景下，一直与刑事法律相龃龉。

该种死刑复核模式在严控死刑适用、统一死刑适用标准方面屡遭司法界及法律人士诟病，也成为落实2004年新修订宪法中关于保障人权相关规定的障碍。

《新京报》采访获悉，在死刑复核权下放省级高院的20多年中，最高法内部曾多次探讨废除这一死刑复核方式，但在决策时囿于人员编制等问题几经反复。

“死刑复核权收回的时机已经成熟。”最高法一位权威人士表示。

今年，中央同意最高法新增三个刑庭专司死刑复核，并增加法官编制。与此同时，300—400名专司死刑复核的工作人员招聘以及内部选调工作业已展开。

未来的死刑复核工作，不仅会最大限度地减少死刑数量，而且将朝更具透明性的方向发展。

“权宜之计”变成常法

“这种做法(部分死刑案件由地方高院行使)一是不符合修订后的刑事诉讼法的有关规定，二是不利于保证死刑案件质量。”

最高法一位负责人在10月26日向公众作上述表示。

新中国的死刑复核制度最早见于1954年《人民法院组织法》。在当时历史条件下，该法规定死刑复核权由最高人民法院和高级人民法院共同行使。

1979年7月，五届全国人大通过了《刑事诉讼法》和《刑法》，上收死刑复核权，规定由最高人民法院统一行使。

中国公安大学教授崔敏告诉《新京报》，由于当时刚经历过社会浩劫，这一立法规定，目的在于严控死刑的适用。

然而转折时期的高犯罪率还是成为立法者一个无法回避的现实。

尽管《刑法》仅对28个罪名规定适用死刑，但对当时恶性犯罪现象频发的社会现实来说，可判死刑的案件还是让当时仅有100多人编制的最高法院难以承受。

1980年2月12日，就在《刑事诉讼法》和《刑法》实施仅一个多月后，五届全国人大常委会第十三次会议即批准，对1980年内的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件，最高人民法院可以授权省、自治区、直辖市高级人民法院核准。

1981年6月10日通过的《关于死刑案件核准问题的决定》，又将上述授权延长至1983年。

“死刑核准权的下放，最初只是一种权宜之计，但形势发展超出了原来的设想。权宜之计也就变成了常法”中国人民公安大学崔敏教授说。

由于无法有效遏止频繁发生的恶性犯罪现象，1983年秋天，全国发动了声势浩大的“严打”斗争。

为配合这次严打，当年9月2日，六届全国人大常委会第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》(以下简称《9·2决定》)。

《9·2决定》一改前两次授权的期限限制，采取了更具灵活性的表述：“最高法在必要时，得授权高级人民法院行使。”

1983年9月7日，也即《9·2决定》通过后5天，最高法发出《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，授权各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院核准杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全和社会治安犯罪死刑案件。

随着毒品犯罪的迅猛发展，最高人民法院又于1991年起陆续授权滇、粤、桂、川、甘、黔六省(区)高级法院，对毒品犯罪死刑案件行使核准权。

1996年、1997年，全国人大先后对《刑事诉讼法》和《刑法》进行修订。

修订重申了“死刑由最高人民法院核准”的规定。修订后的《刑事诉讼法》在1997年1月1日生效，新《刑法》将于1997年10月1日起开始实施。

崔敏回忆，当年5月，全国人大法工委召开“刑事诉讼法实施座谈会”。有各相关部门负责人和部分在京学者参加。

会后，王汉斌副委员长设宴款待与会专家。他感慨地说：“废除《9·2决定》去掉了我的一块心病。”但就在新《刑法》即将实施的前五天，最高法于9月26日再次发布《通知》，将部分死刑案件核准权继续授权由各高级人民法院、解放军军事法院行使。

《刑事诉讼法》和《刑法》的规定再遭搁置，死刑核准权的“二元格局”一如从前。

最高法院的编制问题

国家法官学院教授、曾任最高法院研究室主任的周道鸾介绍，1996年，最高法院曾就上收死刑复核权一事派员到东北和华东地区进行调研。

调研结果显示，大部分省市的法院都表示希望最高法院能尽快收回死刑复核权。

但出于社会治安形势严峻，这一考虑只能暂时搁置。

最高法在1997年9月的《通知》中解释了继续授权的原因：鉴于目前治安形势以及及时打击严重刑事犯罪的需要。

周道鸾认为，当时最高法迟迟没有收回死刑核准权的原因还有一个，即最高法的人员编制严重不足。

崔敏则回忆，1996年举行的一次刑事诉讼法修改研讨会上，最高人民法院一位负责人表示，“按照规定，是应该收回，但必须给最高法增加一倍编制。”

最高法当时有人员600多人。如果再增加一倍，也就意味着再增加600多人。

“先不说如此庞大的编制不易解决，就是相应的办公场所、住房以及后勤保障等问题也难解决。最高法将死刑核准权下放实属无奈。”崔敏说。

不过，最高法的一位负责人当时曾公开表示：“(死刑复核权)最高法迟早是要收回来的”。

死刑复核权的收回正变成一个时机问题，而转眼又近十年，中国继续发生着巨大变化。

1999年“依法治国、建设社会主义法治国家”被写入宪法。与此同时，中国的人权建设水平不断推进。

继1997年签署联合国《公民权利与政治权利国际公约》之后，中国在2003年废除了《收容遣送条例》，并于2004年将“国家尊重与保障人权”的规定写入宪法。

在上述背景下，各地的一些冤案错案使得死刑复核权下放的弊端再次凸显。

“高级法院一般并不对死刑案件再次进行复核，而只是在本院的二审判决书(或裁定书)的后边加注一句：“此判决(或裁定)即为本院的死刑复核决定‘”一位地方高法人士向记者表示。

在这种情况下，二审法院与核准法院的“合二为一”导致死刑复核程序名存实亡，根本达不到贯彻国家“少杀、慎杀、严防错杀”的死刑政策的要求，死刑数量控制不下来。

最高法院院长肖扬在2004年的两会工作报告中披露，最高法院全年共审结死刑核准案件和刑事再审案件300件中，最高院改判94件，指令下级法院再审24件。

法学界人士据此分析，最高法院收回死刑复核权，意味着死刑的数量将立即减少三分之一。

此外，由各地分散行使，还会造成死刑适用尺度的不统一。

“同样一个案件，在这个地方可能判10年，在另一个地方，说不定就毙了，这显然违背了宪法规定的平等原则。”陕西嘉瑞律师事务所主任朱占平说。

2004年两会期间，山西省高级法院院长李玉臻曾以同样的理由询问肖扬院长：最高法院能否尽快收回死刑核准权？

肖扬表示，最高法院对此正进行考虑，已成立了班子进行论证，但具体时间尚未确定。

第三种方案获批

正是在这样背景下，“上收死刑复核权”也开始进入中央司法体制改革领导小组的视野。

最高法一位权威人士透露，去年年底，中央司法体制改革领导小组通过了有关司法体


制改革的若干意见，其中第一条就是收回死刑复核权。

有关部门也为此增加了最高人民法院的编制。死刑复核权收回的时机已经成熟。

统计数字显示，由各省高级法院核准的死刑案件占全部核准案件的90%，收回死刑核准权后，以过去死刑案件数计算，最高法院的工作量将骤增9倍。

一名知情人士介绍，与是否收回相比，最高法内部思考更多是如何收回的问题。

据了解，当初被提出的方案主要有三种。

一是按照几个大行政区域设立分院，专门负责辖区内各省、自治区、直辖市死刑案件的核准工作。

分院不是一个独立的审级，也不是一个独立的法院，而是作为最高人民法院的一部分，代表最高人民法院行使职权。与此相关，分院具体的人、财、物也由最高法院管理。

上述人士称，最高法内部一度倾向采纳此方案，最高人民法院副院长沈德咏2004年5月，在《诉讼法学研究》上对上述方案进行了论述。

二是设立巡回法庭，定期到一定地区进行巡回复核。

三是直接在最高法院内部增设死刑复核庭。

专家指出，第一种方案由于可能涉及到现行《宪法》关于法院体系的规定，很难成行。第二种方案在操作上也会面临诸多问题：比如巡回不定的复核工作，如何解决法官的家庭生活？

第三种方案，虽然最为方便直接，但是如何解决偏远地区的犯罪嫌疑人的押解问题也待考量。

据了解，中央最终批准第三种方案，并同意增加三个复核庭，增加法官的编制。

据知情人介绍，上述专司刑事复核的审判庭已于今年8月前完成设置，相关负责人也已于8月28日，经过十届全国人大常委会第17次会议的人事任命。

其中引人关注的是张军和熊选国两个副院长的任命，上述两人均曾于9月初以新身份亮相“世界法律大会”。

据了解，张军在2003年7月赴任司法部副部长之前，即为最高法副院长，此番调回最高法，即与原任刑二庭庭长的熊选国共同主管刑事方面工作。

知情人士介绍，上述二人均是著名的中青年刑法学专家，张军不满五十岁，熊选国年仅41岁。

张军的另一个身份是中国法学会刑法学研究会副会长，享受国务院特殊津贴。而法学博士出身的熊选国是多所国内大学的兼职教授，并有多部学术著作。

新获任命的刑五庭庭长高贵君此前为最高法审判监督庭副庭长。曾主办过一系列大案要案。其中包括刘涌、胡长清、成克杰等案。

与此同时，专司死刑复核的工作人员招聘工作也已在全国范围内展开。

继去年面向全国招聘20名硕士研究生以上学历的工作人员后，今年最高法将招聘的数量增加到50名。

并将资历限制在刑法和刑事诉讼法学专业硕士以上学历，且其中20名需有两年以上基层工作经验。

与此同时，来自法院系统内部的选调工作业已展开。据了解，此番为准备死刑复核的人员编制将达300- 400人。

死刑复核或举行听证会

与此同时，一个有关死刑复核程序的司法解释正在制定过程当中。

一位接近该司法解释起草小组的人士向《新京报》介绍，尽管尚未最终成稿，但一些思路将被重点考虑。包括增加复核庭人数，对重大、疑难的死刑案件采取听证会的方式等等。

“总体方向，将使死刑复核摆脱目前行政化的色彩，对控辩双方更具透明性。”上述人士表示。

据介绍，采取听证会方式的死刑复核将吸收辩护律师、检察机关、被告人、被害人等相关各方的参加，以便最大限度地发现“客观真实”，避免错案发生。

“我们起草的规则将会最大限度限制死刑适用。只要案情还有一点点可疑之处，便坚决不杀。”该人士向《新京报》引述了该起草小组一位负责人的话。

除此之外，司法解释拟对死刑复核程序予以完善，对一二审程序进行改革。

上述人士举例，现行规定当中，对于刑事案件的二审，并未强制规定开庭审理。

实践当中，许多法院便仅仅对书面材料进行审查。

“对于简单案件来说，这无可厚非，但对重大案件尤其是死刑案件来说，显然不利于保护被告人的权益。”该人士表示，死刑案件须规定“二审必须要开庭审理”。

此外，在中国的司法实践中，证人出庭作证率不高，存在许多案件包括死刑案件仅靠证人证言即予定案的情况，这种情况也会逐步得以改变。

一个显见的事实是，上述相关制度的完善，显然已非最高法院一家所能实现。

许多规定实际上涉及到《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》的修订。

记者日前从全国人大法工委处得到消息，上述两法的修订工作已在提速。目前全国人大法工委委托的各专家组都在抓紧工作，争取提交明年三月召开的全国人大会议进行审议。□本报记者 谢晓东 北京报道 (本报记者廖卫华对此文亦有贡献)


　　
　　　　
　　　　
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