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[内容提要] 本文概括分析了观念更新是建设法治政府的要义，指出推进依法行政必须提高行政公务人员的依法行政能力；透过分析典型案例，概括提出了树立现代行政法治观念是提高依法行政能力的关键环节，指出应当着重树立的行政法治观念是：宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、政府诚信、程序法治、接受监督、权利救济、法治必成等十个观念。
[关键词] 依法行政 法治政府 行政公务人员 现代行政法治观念
一、推进依法行政须提高依法行政能力
我国过去主要依靠政策行政，这有其历史背景和短期效果，但逐渐暴露出的诸多问题损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。于是20世纪80年代中后期开始探索依法行政的路径，各地、各行业陆续出台一些倡导依法行政的文件。1999年11月国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发［1999］23号文），各级政府和行政机关开始加强制度建设，严格行政执法，强化执法监督，依法行政的能力有所提高。但冰冻三尺非一日之寒，转变行政模式绝非一朝之功。与主客观要求相比，我国在依法行政方面一直存在诸多问题，主要是：（1）行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；（2）制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效地解决实际问题；（3）行政决策的科学性、民主性不足，决策责任机制不完善；（4）有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；（5）对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；（6）一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力有待进一步提高。[①]上述问题严重损害了人民群众的利益和人民政府的形象，阻碍了经济社会的全面发展。因此，党的十六大提出建设社会主义政治文明的命题，强调指出要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在此背景下，经过深入调研和论证，国务院于2004年3月出台了《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10号文）这一具有行政法制建设里程碑意义的重要文件。
《纲要》确立了一系列已形成共识的观念、制度，旨在系统地推进政府职能转变，形成更加科学合理的行政管理体制，增强依法行政的能力，更有效地保护行政相对人的合法权益。也即全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这是坚持执政为民和依法执政，推进依法行政、建设法治政府的一项宏大系统工程。那么何谓法治政府？笔者认为，所谓法治政府建设至少应具备如下6个要件：一是行政权力受到有效约束，建立起权力有限政府；二是能够保障市场自由，建立起法制统一政府；三是政务公开、规范，建立起透明廉洁政府；四是遵循法定程序和正当程序办事，建立起公正诚信政府；五是坚持便民、高效的现代管理原则，建立起服务型政府；六是不断完善监督与救济机制，建立起责任政府。这六个要件是相辅相成、互系互动、有机构成的。
《纲要》提出的上述建设法治政府的远期目标，具体地表现为：（1）政府与企业、与事业单位、与市场、与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四大职能基本到位，政府机关之间的职能和权限比较明确，新的行政管理体制基本形成，新的行政执法体制基本建立。（2）立法、行政立法和制定其他行政规范等制度建设，符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，能为三个文明协调发展提供制度保障。（3）法律规范得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，行政相对人的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护，政府应对突发事件和风险的能力明显增强。（4）科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映，政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。（5）高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。（6）行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。（7）行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段，依法妥善处理社会矛盾。[②]
二、树立现代行政法治观念是提高依法行政能力的关键
通过政治体制和行政管理体制改革，建立起法治政府，这具有重大的现实意义。在建设法治政府这一宏大系统工程中，需要进行制度创新，但首先需要观念更新，因为“徒法不足以自行”。如果没有正确的思想观念指导，既不可能推出我国行政法治发展进程所要求的制度创新，而且有了科学适用的行政法律制度也不可能得到正确实施，也易于出现制度改革的反弹。历史经验表明：不同的法律意识和法制观念，对于客
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