编者的话
近日，最高人民法院召开全国法院优化行政审判司法环境经验交流会。最高人民法院副院长奚晓明在会上指出，目前行政审判的司法环境不尽如人意，主要存在如下问题：有些法院对行政审判工作重要性的认识和重视程度还不高，对当事人的诉讼权利和实体权益保护不力，行政审判维护和监督依法行政的职能作用没有得到充分发挥，一些地方法院长期处于被动状态；行政案件的办案质量和效率还不高，屈于某种压力而违法办案的现象仍然存在；行政审判队伍建设还比较薄弱，行政审判骨干流失、法官调动轮换频繁的问题还没有引起足够的重视；来自被告行政机关的非法干预还不同程度存在，地方保护主义、部门保护主义和违反行政诉讼法的“土政策”还没有彻底清除，妨害诉讼、藐视法庭的现象在一些地方还有发生等等。这些问题不但严重影响了行政诉讼法的实施，也损害了人民法院的公正形象和国家的司法权威。形势的发展和社会的进步要求我们必须把改善和优化行政审判司法环境作为当前和今后一个时期的一项长期的任务。
会议期间，大家围绕如何优化行政审判司法环境畅谈看法，本版对部分会议代表及学者的观点予以整理刊发。
要充分认识行政诉讼制度的重大意义
国务院法制办公室政府法制协调司司长 青 锋
优化行政审判司法环境，主要是为人民法院行政审判进一步发挥职能作用创造一个良好的条件。1989年制定的行政诉讼法实施以来，人民法院的行政审判工作对监督和维护各级行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关提高依法行政的效率和水平，发挥了重要作用。温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中强调，要重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法律渠道，对政府机关及其工作人员的监督。国务院审议通过的《全面推进依法行政实施纲要》重申了这一内容。优化行政审判的司法环境，有利于人民法院加强行政审判工作，这对进一步促进各级行政机关依法行政、从严治政意义重大。
优化行政审判的司法环境，对行政机关而言，主要是充分认识行政诉讼制度的重要意义，自觉接受监督，积极主动地配合、支持人民法院开展行政审判工作。这些年来，行政机关在这方面的认识和能力不断提高，但是也还存在一些问题，如有的行政机关工作人员对行政诉讼制度还不够熟悉；有的还有这样或那样的顾虑，不愿意当被告；有的嫌麻烦，认为行政诉讼给自己增加了负担等。这些现象表明，应当进一步充分认识行政诉讼制度的重大意义，不断提高依法行政的质量和水平，加快建设法治政府的进程，以更好地实现依法治国，建设社会主义法治国家的宏伟目标。
优化司法环境重在明确法院地位
国家行政学院教授 应松年
最高法院提出优化司法环境我很赞同。司法环境有内部与外部之分，首要的是外部环境，包括法院的审判活动是否会受到干预，法院的判决是否能得到尊重，权威性如何，以及各级法院的设置体系等等。为保证法院的公正审判，可以参照其他国家的经验，将法院的设置与行政管辖分开，基层法院可以两三个县设立一个，中级法院也可以两三个市设一个，高院可以两三个省设一个。我国的银行改革就是适用了这种方法，并且取得了良好的效果。但是这样设置的前提是法院的人财物要得到妥善的解决，可以规定每个省从财政收入中拿出一定的比例，保证法院的正常运转。在这种情况下，法官的产生也要与之相适应，由人大产生不变，但是可以提高一级，由上一级人大选举。总之，我认为法院应该是独立的体系。独立的意思并不意味着脱离党的领导，而是说法院的审判工作是对法律负责，不是对当地某人的某种决定负责。对法律负责就是对人民负责，对党中央的政策负责。法律是人民意志的集中体现，是党的主张经过法定的程序而确定下来的强制规范。各级法院都应该对人民负责，对党的主张、政策负责。法律是统一实施的。所有的法官都忠于法律，就是忠于人民，忠于党。在法院设置体系一时难以解决的情况下，目前也可以通过交叉管辖、指定管辖等技术解决。
司法是保卫法律的正确、统一实施，是解决社会纠纷，我们应当正确认识司法的作用。国家的法律能否正确统一实施，能否建成法治国家与和谐社会，社会是否安定，法院起着极为重要的作用。法院要完成这样艰巨的任务，除了靠法官本身的能力水平外，还涉及法院的地位问题，如果靠找书记、市长解决纠纷，当事人就不会来法院了，我国宪法规定的国家体制也就不起作用了，建设法治国家与和谐社会的任务也就无法完成了。因此，明确法院在国家机构中的地位是优化司法环境应该解决的重要问题。
制度影响行政审判的环境
上海交通大学法学院教授 叶必丰
我认为下面三个制度是影响行政诉讼顺利开展的特殊制度：
一是行政执法责任制度。现在，我国各级各类行政机关都推行了行政执法责任制，对违法执法有过错的行政机关和行政机关工作人员追究责任。笔者通过Google搜索，查阅了18个有关行政执法责任制的法规、规章和规范性文件，发现存在如下问题：许多行政执法责任制规定则根本不以主观过错为责任条件：对经过复议或诉讼的案件，则是以复议中被撤销、改变或诉讼中行政机关败诉为标准来认定，几乎成了“客观归罪”；有的甚至只要引起行政纠纷即被申请复议或提起诉讼，不论结果如何，都要在行政执法责任制考核中扣分；有的即使是因相对人的过错而导致行政行为违法，从而被撤销或确认无效的，行政机关及其工作人员也会被追究责任。
正因如此，行政机关及其工作人员总是千方百计对行政诉讼的结果施加影响，以避免法院作出撤销、改变或者确认违法等判决。在实在无法左右法院判决的情况下，行政机关及其工作人员也宁愿与原告进行庭外和解，而不愿意接受撤销、改变或确认违法的判决。因此，这种行政诉讼结果与行政机关及其工作人员责任直接挂钩的制度，必须改变，否则，既是对行政机关及其工作人员的不公平，又是行政诉讼顺利开展的障碍。
二是信访制度。应该说，信访制度对实现政府与公众之间的沟通具有重要意义，但不应该成为一种纠纷解决机制，否则就会与现行的复议制度和诉讼制度不兼容。就目前来说，信访制度的运行在某些地方或部门已经背离了信访制度本来的目的。
首先，我国目前尚未建立起无效行政行为制度，起诉受法定期限的限制。但是，相对人即使不服行政行为，也可以不在法定期限内起诉，如果必要可以信访，对信访不服再起诉。这样，一方面大量本来已经超过起诉期限的行政行为仍然可以进入诉讼途径，另一方面，无法使公众对行政诉讼制度形成充分的尊重和信任。
其次，根据有关规定，对已经或者应当通过诉讼途径解决的事项，各级人民政府的信访机构不得受理。但在实际操作中，有的信访机构因担心不受理而被以拒不履行法定职责为由起诉到法院，屡屡受理已经经过诉讼的信访事项。同时，公民也可以对已经经过诉讼的事项向司法机关信访，在一审、二审和再审之上又增加了信访。再审可以不受理，而向法院提出的信访，法院却不能不受理，这就破坏了法定的审级制度。
三是对立法行为的司法审查制度。立法法第七十八条至第八十五条规定了法的适用原则。根据这些规定，意味着法院在行政诉讼中可以选择适用合宪、合法的法律规范开展行政诉讼，不适用违宪、违法的法律规范。但是，立法法第九十条又规定，最高人民法院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。这就意味着，法院在行政诉讼中不得自行认定一个法律规范是否合宪、合法，无权对立法行为进行司法审查。上述矛盾的存在，使得法院无所适从。同时，法院只能在个案的审理中发现违宪、违法的法律规范，不通过个案是无法发现的。如果法院按照立法法第九十条的规定操作，则一个案件的审理将不得不等到人大常委会的召开。这就实际上使得违宪或违法审查不可能得到实现，即使实现了，案件的审理也将以宝贵的时间为代价，从而导致“迟到的正义”。
总之，有关制度的不协调、不兼容，严重影响到了行政诉讼的顺利发展，我们有必要予以健全和完善。
优化行政审判环境须多管齐下
北京大学法学院教授 姜明安
行政审判司法环境是指影响和制约行政审判制度运作的社会整体机制，主要指司法外部的政治、经济、文化和社会舆论机制。这些机制主要包括下述要素：1.整个国民（特别是行政诉讼当事人）的行政法制观念和行政法意识；2.国家政治、经济体制以及由国家政治、经济体制决定的司法体制；3.国家立法(行政诉讼法、行政实体法、行政程序法)的完善程度；4.党委、立法机关、政府对行政审判的态度；5.舆论机构对行政审判的宣传报道；6.律师的行政法素质；7.行政诉讼参与人（证人、鉴定人、勘验人等）的素质与行政审判设施的状况；8.行政法学教学、研究状况。
现在提出优化行政审判司法环境的问题，主要原因有三：一是我国宪政和法治的发展对行政审判提出了更高的要求；二是国民因权利意识的加强，对行政审判寄予了越来越大的期望，期望行政审判能比其他监督、救济制度对行政权的腐败和滥用发挥更大的制约作用，对公民、法人和其他组织的合法权益发挥更大的保护、保障和救济作用；三是目前的行政审判存在诸多不尽如人意之处。
行政审判存在的不尽如人意之处主要有：原告起诉难、法院审理难、律师辩护难、法官审理判决难、法院生效判决裁定执行难。上述“五难”的形成有多方面的原因，其中司法环境存在问题是重要原因。这主要包括三个方面的问题：一是司法运作环境问题，如一些地方的党委、人大、政府认为行政审判可能影响当地经济发展、影响财政税收或计划生育等中心工作而对行政审判支持不够，甚至因地方保护主义而干预行政审判；二是司法体制环境问题，司法的人财物过分受制于地方，影响审判独立和司法权威；三是法律环境问题，如行政程序法、行政强制法等行政基本法尚未出台，行政诉讼法规定的受案范围过窄、原告资格限制过严、国家赔偿法规定的赔偿标准过低等都给行政审判造成了诸多的“难”。
优化行政审判司法环境必须多管齐下，目前要做的主要工作包括：1.加强对行政诉讼法的宣传，提高国民特别是各级领导干部对行政审判意义和功能的认识；2.抓紧修改行政诉讼法、国家赔偿法、人民法院组织法，抓紧制定出台行政强制法、行政程序法等作为行政审判依据的法律、法规；3.加强和改进党对行政审判工作的领导，支持法院依法审判，不干预具体案件的审理、判决；4.逐步推进与行政审判有关的政治体制和司法体制的改革，对行政审判的管辖进行适当调整，如行政案件主要集中由中级人民法院管辖，中级人民法院可设若干巡回审判庭到基层法院巡回审判，或更多地指定管辖、异地交叉管辖等；5.加大对干扰行政审判和违反行政诉讼法行为法律责任的追究力度。
优化行政审判环境最需解决认识问题
中国政法大学教授 马怀德
行政审判目前的司法环境并不是很理想，最主要的问题有以下几个方面：一是行政机关对行政审判还有很大的干预，影响法院独立公正审理行政案件；二是社会公众对行政审判还是有很高的期望值，在这种情况下，如果出现干预，并且法院审判不公时，会影响公众对法律的信赖，影响司法的权威；三是法院内部行政化的管理在某种程度上也是影响公正审判的原因；四是在行政判决的执行领域，由于很多行政机关拒不执行法院的判决，而法院又没有有效的手段督促、保证行政机关严格履行生效裁判，导致老百姓打赢了官司，却得不到执行。
目前优化行政审判司法环境最需要解决的问题有以下几个：
1．要让行政机关特别是行政诉讼的被告行政机关对行政诉讼制度的意义、价值有足够的认识，避免不当干预行政审判。特别是领导要有这个意识，一个案子到了法院后，领导应当意识到这个案件已经进入司法程序，只有按照法律途径解决，而不是走非法律的途径干涉法院的正常审判，要有保证法院独立审判的意识。
2．要正确认识行政审判，作为被告的行政机关要以平常心正确对待行政诉讼，把行政审判看成是一个正常的业务，即任何相对人都有权起诉，而胜败的关键是行政行为是否合法，行政机关不要过分计较胜败。从历史上看，22个部委都当过被告，第一次当被告时反映都很激烈，但是到后来就适应了。实际上，很多行政机关正是通过诉讼，汲取了经验教训，改革了内部管理体制、规章制度，提高了自己的执政能力。
3．法官要增强独立审判的意识。在有干预出现时，法院的领导要顶住压力。法院可以用审理案件的独立性要求顶住压力，也可以用一些技术性的问题解决，比如相对人起诉市政府，就可以不到市法院告，可以到省高院起诉，再通过交叉管辖或者异地管辖的方式，排除当地的干预。
4．舆论引导。现在的舆论对行政审判的报道方式是当成奇闻轶事，谁敢告政府，把它当成是很少见的事情，这样会给政府带来一定的压力，事实上也会阻碍法院的审判。媒体要站在客观公正的立场上，立足于如何能够保证法院公正审理案件，不能只站在老百姓或者政府一边来报道。
5．老百姓要提高诉权保护意识。一方面要充分利用司法资源维护自己的权利，要打值得打的官司；另一方面，现在有些案件是属于浪费司法资源的恶意诉讼，纯粹是为了出名或是制造新闻效应。我也不主张法院敞开受理，如果这种案件受理多了，老百姓会认为凡事都可以告政府，会导致司法资源的浪费，也会引发行政机关的反感。
完善内部环境 改善外部环境
湖北省高级人民法院副院长 吕忠梅
所谓行政审判的外部环境，主要是指各级党委、人大、政府以及社会对于行政审判的认识水平和认同、支持程度以及影响其认识水平和支持程度的各种因素；内部环境则主要是指法院内部对行政审判工作的地位、职能的认识水平和支持程度以及影响其认识水平和支持程度的各种因素。就法院工作而言，行政审判的内部环境质量直接关系并影响着外部环境的改善。行政审判工作在社会上的影响、在人民心目中的地位、领导的重视与支持程度不是靠简单的呼吁或强调就可以得到提高的，它必须是在各级法院切实抓好行政审判工作的基础上，通过具体行政案件的审理教育人、说服人，树立行政审判的权威，树立人民法院的良好形象，使各方面真正认识到行政审判在社会主义法治建设中的地位和作用，从而真正接受行政审判工作并为行政审判工作的顺利开展创造良好的环境和条件。
由于中国是一个有着几千年封建传统的国家，行政审判作为司法权对行政权制约的一种形式与长期存在的“官本位”、“行政为大”的观念有明显冲突，许多政府官员对于在中国设立行政诉讼制度不理解、不认同，甚至认为不必要；而老百姓则认为法院与行政机关都是“官”，“官官相护”理所当然，“民不与官斗”是前人古训，不可不记取在心。在这样的认识基础上，行政审判工作的外部环境不可能在短时间内得到根本改变。从调研的情况看，行政审判的外部环境问题也都是这些观念在社会生活中的具体表现，主要形式为：一是公民、法人和其他组织不敢告、不愿告、不会告的情况依然存在；二是一些地方的党委、人大监督、支持与行政审判工作的关系仍未理顺；三是行政机关对于行政审判的理解支持不够。
同时，由于受人为因素和现行体制等原因的影响，法院领导对行政审判工作的认识程度及行政审判队伍自身素质还有待进一步提高，行政审判工作的内部环境仍然不容乐观，行政审判工作的发展落后于刑事、民事审判。
为行政审判营造良好的司法环境，触及一个更深层次的意义是：我国要发展社会主义市场经济，必须建立法治型政府，行政审判则是建设法治型政府的必要保障。行政审判程序在很大程度上是一种解决官民冲突的“和平”手段，它将严重的官民矛盾通过设置公正的程序、以公平的形式、藉司法的权威转化成为一种技术性问题，从而缓和以致化解矛盾。也正因如此，行政审判才有“社会矛盾的减压阀”之称。行政审判不仅不是给党委、政府添乱，恰恰是在给党委、政府帮忙。
优化行政审判环境重在制度建设
季卫东教授
行政诉讼法开宗明义第一条就规定，人民法院审理行政案件的目的是维护和监督行政机关的职能活动。而在其他发达国家，行政审判的目的被定义为对行政权的司法制衡，也就是说，只着眼于法院卓然独立的监督功能。在那里，一般认为统一的法律共同体本身就能发挥协调、整合的功能，审判机关只要维护法律制度即可。但是，我国的制度设计却很不同，除了监督之外，还有“维护”一说，并且把维护排在监督之前。所以，这个条款非常有特色。
那么，在审判实践中，法院究竟应该怎么维护行政机关，这就成为解释和实践上的问题。是指两者应该采取统一的立场，还是指合议庭或审判委员会在作出判决时酌情向各级政府倾斜？是否意味着法院应该配合行政机关的日常工作或者中心任务，就像律师为客户服务那样，法院也应该为政府提供法律服务？另外，维护与监督的关系怎么处理也存在问题。比如说在行政诉讼中原告胜诉率高了是不是就意味着监督充分了？反过来，暗示或迫使原告撤诉就算维护了吗？这些问题不整理清楚，缺乏制度上的适当处理以及明确的行为标准，行政审判就很难优化。
还有一个根本性特点，这就是行政诉讼法第十一条规定受理案件的范围以具体行政行为划线，第十二条第（二）项进一步明确规定不得对行政法规、规章或者行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定或命令提起行政诉讼。另外，第五十三条第二款还规定，在行政部门规章与地方政府规章之间以及不同的部门规章之间发生抵牾时，法院既无权进行司法审查，也无权作出选择的裁定，甚至还无权进行解释，而必须送请国务院解释或裁决。这实际上意味着在一定范围内剥夺了法院对规范的解释权，也意味着至少在这个范围内是行政解释优越于司法解释，而不是由法院享有在规范解释方面的最终决定权。如此严格限制司法监督的范围、甚至贬抑审判机关的规范解释权，在其他发达国家是罕见的。
不过，从动态而不是静态的观点来看，我们也有许多可以欣慰的地方。实际上，改进行政审判的作业早在上世纪90年代初就已经着手了。我们可以清晰辨认在这方面的渐进式制度进化的轨迹。更重要的是，从１９９６年公开提出社会主义法治国家论，到２００４年国务院全面推进依法行政实施纲要，权力结构已经在不同程度上被逐步重新组合。其结果，严格依法办事、从规制型政府转向服务型政府、按照宪政要求限制权力行使、通过正当程序切实保障人权和竞争自由等新概念和新思维方式正式进入社会的主流话语。特别有必要在这里指出，国务院的依法行政实施纲要把包括行政诉讼和国家赔偿在内的“司法监督”以及对行政决定不服的“司法救济”作为行政改革的重要举措加以强调，这就为修改行政诉讼法和国家赔偿法提供了强大的推动力。
改进行政审判的本质是扩大司法审查的范围，加强法院对行政机关进行合法性监督的力度和实效。根据这样的目标预设，最高人民法院在现行法制的许可范围之内小步快走，有条不紊地推行了一系列的改良措施。目前我们在新的形势下部署优化行政审判的改革举措，当然首先要以制订或改正法律的方式把一些制度演进的成果巩固下来，并在这样的基础上有所发展，有所提高。现在，行政诉讼法和国家赔偿法的修正案正在起草之中。在我看来，新增条款的内容中有一项极其重要，这就是为了落实２００４年宪法修正案人权条款，规定公民有权对抽象行政行为提出请求赔偿的诉讼。这意味着行政诉讼受理范围的大幅度拓展，也意味着各级审判机关有权对地方政府的规章制度以及其他普遍性决定、命令的合法性与合宪性进行审查和纠正，并且可以导致有关部门承担国家赔偿的法律责任。这样的举措与过去的实践以及司法解释内容相比发生了质变，使对行政机关的司法审查具有崭新的内涵和外延。
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