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【摘要】旅游业素有“无烟工业”之称,但随着旅游经济的不断发展,尤其是在眼前利益的驱使下,各种旅游经营者急功近利的短视下的盲目开发建设活动和游人不当的旅游活动，不但会导致旅游资源破坏和退化，而且还会引起生态系统失衡和环境质量恶化。然而，现行法律法规中对旅游资源保护薄弱，存在着诸多的缺陷与空白。国际上发展循环经济的大趋势也对旅游资源保护立法提出了新要求。在对旅游资源保护立法时，应遵循可持续发展的最佳模式——循环经济模式，从而促进旅游资源的保护与循环利用，实现可持续发展。
【关键词】 旅游资源 循环经济 立法
20世纪90年代以来, 面对全球人口剧增、资源短缺、环境污染和生态蜕变的严峻形势，可持续发展战略正逐步被各国和地区接受和实施,其发展的最佳模式———循环经济模式,亦正被各国无论是发达国家还是发展中国家所重视,并提出应该在发展循环经济的同时建立循环社会,实现环境与经济的协调发展。进入新的世纪后,我国明确提出了要走新型工业化道路,发展循环经济是我国未来社会经济可持续发展的最佳模式选择。【1】
可持续发展是具有全国性的战略目标,旅游业的发展同样应该遵循这一战略目标。旅游的可持续发展必须以旅游资源的可持续、循环开发利用为前提,其发展必须遵循循环经济的发展要求。
一、国际发展循环经济形势对旅游资源立法的要求
1995年4月，联合国教科文组织、环境规划署和世界旅游组织在西班牙召开了“可持续旅游发展世界会议”，包括中国在内的75个国家和地区的600多名代表出席，会议最后通过了《可持续旅游发展宪章》和《可持续旅游发展行动计划》。宪章指出，“旅游是世界现象，也是许多国家社会经济和政治发展的重要因素，是人类最高和最深层的愿望”。“旅游具有两重性，一方面旅游能够促进社会经济、文化的发展，同时，旅游也加剧了环境的损耗和地方特色的消失。”【2】
的确，从资源开发和保护角度来看，旅游资源是旅游地生态环境的重要构成部分，其具有生态性、脆弱性和可变性特征。【3】虽然旅游业素有“无烟工业”之称,但随着旅游经济的不断发展,尤其是在眼前利益的驱使下,各种旅游经营者急功近利的短视下的盲目开发建设活动和游人不当的旅游活动，不但会导致旅游资源破坏和退化，而且还会引起生态系统失衡和环境质量恶化。随着旅游业的迅速发展，旅游对资源与环境的负面影响日益表现出来。有专家指出，由于近几十年来野外旅游活动的急剧增长，给资源与环境带来的危害程度和影响不亚于乱砍滥伐森林、无计划开采矿产、过度放牧及各种工业污染。【4】研究表明，旅游活动对水、土壤、大气、野生动植物等旅游资源要素和生态环境系统都有不利影响。【5】
在循环经济联合国大会《关于旅游业的21世纪议程》认为,“在维持生态系统承载力范围内生活的同时改善人类生活质量……如果一项活动是可持续性的,实际上它可以永远地延续下去”。【6】
而在可持续发展的目标下，循环经济就是认识到地球资源的有限性,从而提出应该循环有效地利用各种资源,并融环境保护理念于资源的开发利用中。保护日益稀缺的资源,同时提高资源配置率。旅游资源是一种稀缺、有限资源,其开发利用必须杜绝原有盲目无规划开发及低水平的重复建设、恶性循环。旅游的可持续发展要求旅游资源的开发必须遵循可持续发展的最佳模式——循环经济模式，从而促进旅游资源的保护与循环利用。
在循环经济下，通过预防代替末端治理，各个环节全方位地节约资源和保护环境，它需要富有远见地制定与循环经济发展模式相对应的资源环境法律制度。然而，我国旅游业一向重开发、轻保护，重经营、轻管理，理念滞后，旅游环境与资源保护措施落后，旅游资源破坏和环境污染现象严重。目前，旅游资源的法律保障还是一个相当薄弱的环节，不仅没有相关的立法保障旅游资源的可持续利用，而且现行的环境资源的单行要素保护法律法规及地方法规中涉及到旅游资源的，也存在着诸多问题。
二、现行法律法规中关于旅游资源保护的缺失
我国现在还没有综合性的旅游基本法，只有国务院颁布的旅行社和导游管理两个行政法规,其管理范围和法规层次远远达不到旅游业发展的需要，也不能满足旅游资源保护的需要。在旅游资源保护方面，我国并没有专门的旅游资源保护法，与旅游资源保护有关的法律法规主要散见于各环境与资源单行要素保护法律及行政法规、部门规章中。旅游资源保护法律法规较为松散，缺乏系统性和整体性。
（一）特别区域环境保护法中关于旅游资源保护的规定
旅游资源分布相对较集中的区域如：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园等，一般都是具有特定的自然和社会历史特征，且国家采取特别措施加以保护。现行对特别区域环境进行保护的法律法规主要有：《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《森林公园管理办法》等。
但三部法规涉及旅游资源开发与保护的条文甚少，（《自然保护区条例》第28、29条，《风景名胜区管理暂行条例》6、8、13条，《森林公园管理办法》10、11条）而且仅有的这几个条文规定十分笼统，也不全面。其中，对旅游噪声污染、废水污染等的规定均是空白，对待环境生态这样最具整体性的问题，如此简单的法律保障是远远不够的。其缺陷具体如下：
1、从立法目的上看，三部法规对立法目的作了如下规定：《自然保护区条例》第一条:“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例。”；《风景名胜区管理暂行条例》第一条:“为了加强对风景名胜区的管理，更好地保护、利用和开发风景名胜资源，特制定本条例。”；《森林公园管理办法》第一条：“为了加强森林公园管理，合理利用森林风景资源，发展森林旅游，根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定，制定本办法。”由此观之，三部法规都过分注重对资源的利用，而轻
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樊雅强,
南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
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江西省景德镇市劳动与社会保障局党委书记、局长,研究方向为劳动与社会保障.
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仲恺农业技术学院人事处处长,研究员,主要从事高等教育与人力资源管理研究.
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中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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