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内容提要 国有资产授权经营不同于国有资产的经营权或法人所有权。现行国有资产授权经营制度中的核心关系应当是信托法律关系。针对现行制度中的诸多不足，提出改革建议：完善受托人选任制度；建立受托人财产隔离制度和受托人破产隔离制度；确认公司和企业对其经营的国有资产的所有权，促使国家对国有资产的经营由实物控制转向价值形态控制；强化国有资产授权经营过程中的法律责任，特别是完善民事责任体系。
关键词 国有资产授权经营 保值增值 信托
从1992年开始试点以来，国有资产授权经营已经历了十几年的实践，其基本制度框架已经逐步走向成熟。通过国有资产授权经营，我国已经在许多的地域和行业按照十六大及中央的文件精神和法律法规建立起了由国有资产监管机构、国有资产运营机构和被授权的国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司组成的三层次的运营模式。
通过国有资产授权经营而建立起来的三层运营模式，在国有资产管理方面，至少可以发挥以下四方面的长处：（1）在上层，国有资产监管机构作为国有资产的唯一所有者，统一行使国有资产所有权，包括资产收益权、重大决策权和选择经营者权利，可以有效克服旧体制下那种国有资产所有权被众多政府部门所肢解的弊端，实现政府的社会经济管理职能与资产所有职能的分开。（2）通过国有资产监管机构向国有资产运营机构派驻董事、监事，国有资产运营机构向各类子公司派出股权代表，行使国有资产所有者权利，既可以解决国有资产运营机构和各类子公司中国有资产所有者缺位的问题，又可以防止“内部人控制”现象。（3）通过国有资产监管机构的授权，国有资产运营机构成为各类子公司产（股）权所有者，但国有资产运营机构与各类子公司之间是平等的法人关系，而不是旧体制下的那种上下级关系。国有资产运营机构只能按照《公司法》对各类子公司行使出资者权利，各类子公司则依据《公司法》独立经营。同时，只有通过国有资产运营机构这个中介，政府的作用才能到达各类子公司，使各类子公司不再与政府部门直接打交道，从而可以避免政府部门对企业的直接行政干预，以国有资产运营机构的形式在政府与基层企业之间形成一个隔离带，阻隔了政府对基层国有参股、控股企业的直接指挥。隔离带有效地起到缓冲作用，实现了政企分开，有利于调整企业的组织结构，建立完善的现代企业治理结构。（4）经过十几年的授权经营试点工作，我们建立了一批国有企业集团公司。通过这些国有企业集团，我们在一些行业和地区实现了国有企业战略重组、产业结构升级和区域经济调整。
随着我国国有企业改革的进一步深入，为推广和完善这一优良制度，制定一部完整的法规对国有资产授权经营进行确认和规范，也成为了我国国有企业改革的一项时代任务。但是，我国现在对国有资产授权经营制度研究较多的主要在集中在经济学界，由其界定的许多概念和制度并不准确和严密，也不符合法学规范研究方式。此时，由法学界从经济学界手中接过讨论的话语，也就成为必然。通过本文的讨论，我们希望厘清国有资产授权经营制度中所涉及的诸多法律关系，为正在制定中的《国有资产授权经营管理办法》和《国有资产管理法》提供建言。
一、国有资产授权经营概念之辨
1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办公室联合颁布的《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》第3条规定：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。”1996年国家国有资产管理局颁发的《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》中规定：“企业集团国有资产授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司为非产权关系的企业，下同）的国有产权授权集团公司持股，其实质是通过政府授权持股方式对集团企业进行产权重组，确定集团公司与成员企业间的母子公司产权关系，即集团公司作为成员企业的出资者。授权经营后集团公司依据产权关系，依法对子企业行使选择管理者、重大决策、资产受益等权利。企业集团国有资产授权经营是确立集团内企业间的产权关系（即集团公司与子企业间的产权关系），并未明确集团公司与国家的关系，授权经营后，集团公司不等于成为国家授权投资的机构，但少数具备条件的集团公司经政府授权可以成为国家授权投资的机构，即同时理顺了政府与集团公司的管理关系及集团公司与成员企业的产权关系。”2003年国务院国有资产管理委员会颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第28条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”结合近年来广东、江苏、山东和吉林等地的一些相关行政规章和目前国有资产授权经营试点情况，我们认为，国有资产授权经营主要是指国有资产管理部门将一部分国有企业（包括国有全资子公司、国有控股子公司和国有参股子公司）的国有产（股）权统一授权给国有资产授权经营机构（主要是指由政府授权经营的控股公司、投资公司、企业集团公司，其法律表现形式一般为国有独资公司或国有独资企业）经营和管理，建立国有资产经营机构与被授权企业之间的产（股）权纽带关系，授权范围内的企业成为国有资产经营机构的全资子公司、控股子公司或参股子公司。
同我国的社会主义市场经济建设过程一样，我国的国有企业改革也经历了一个“摸着石头过河”的变迁过程。由于理论和实践两个方面都存在着许多模糊和认识不清之处，在这个过程中，也出现了象国有资产经营权和国有资产授权监管等一些与国有资产授权经营相近或相类似的概念。而人们在具体实践过程中，却常常将他们混淆和误读，在这里我们觉得有必要对这些概念进行比较和澄清。
（一）国有资产授权经营与国有资产经营权或法人财产权之辨
改革开放以来，我国的国有资产经营经历了一个逐步摸索、不断发展完善的过程。在改革开放之前，我国理论上照搬马克思主义经典作家的“社会大工厂”学说，经济体制上采用计划模式，国有企业没有独立的法律地位，政府严然是一个大工厂，而企业只不过是这个大工厂下的一个细锁车间或班组。［1］改革开放之初，为了改变过去国有企业没有经营自主权、企业没有生产经营积极性的弊端，政府本想通过扩权让利，改变过去高度集中的计划经济管理体制，增强企业活力、提高生产效率。但通过改革，一些与国有企业有关的深层次矛盾开始显露出来。政企不分、产权不明和所有者缺位等问题成为政府不得不面对的几大难题。
为了解决上述问题，政府开始建立法人制度，希望通过法人制度使国有企业成为自主经营、自
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