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[摘要] 行政相对人要求平等对待权的核心是行政相对人期待并获求行政机关在作出行政行为时与其他行政相对人同等情况得到同等对待。该权利是行政法意义上的一种积极的私人公权利，该权利对行政权力的运行发挥着直接的制约作用，促使行政机关作出行政行为时自觉遵循禁止行政恣意原则和行政自我拘束原则，同时该权利的实现可增强行政相对人对行政行为的认同感。保障该权利的实现是行政法治进程中重要的现实课题，我国应该借鉴国外对该权利的保护，进一步完善我国对行政相对人要求平等对待权的保护和救济。
[关键词] 同等情况 同等对待 私人公权利 保护 救济
国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》在关于合理行政的描述中提出：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。”指出了行政机关在行政行为过程中必须承担的一项基本的义务，就是要平等地对待行政相对人。与此相对应，行政相对人则享有要求行政机关平等对待权。这项权利是行政相对人权利体系中的一项重要内容，充分保障行政相对人这一权利的实现，不仅是保障行政相对人权益的现实需要。[1]而且在保障人权的宪政理念之下，行政法日益重视对行政相对人权利的保护已经成为一种世界性的潮流，如何在法治化的视野下保障行政相对人这项权利的实现是行政法治进程中重要的现实课题，本文拟对这一问题谈一些看法。
一、行政相对人要求平等对待权的基础和内涵
（一）行政相对人要求平等对待权的权利基础
所谓行政相对人的要求平等对待权，是指行政相对人期待并获求行政机关在作出行政行为时与其他行政相对人同等情况得到同等对待的权利。[2]该权利是行政相对人指向行政机关的，但是其权利基础却源之于人人平等的理念和宪法、法律关于平等权的规定、原则和精神。
平等观念具有悠久的思想渊源，古希腊哲学家亚里士多德在其《政治学》一书中提出：“正义是某种事物的‘平等’观念”[3]。将正义分为“分配的正义”和“矫正的正义”，前者强调实质意义上的平等，后者强调的重心是纯形式上平等。他还提出“要使事物合乎正义。须有毫无偏私的权衡，法律恰恰正是这样一个中道的权衡。”[4]这种观念已经具有了现代平等概念的萌芽。在近代，资产阶级把这种观念的平等逐渐发展为以自然法为代表的法律上的平等观念。如资产阶级启蒙思想家卢梭提出了社会契约论，认为人们为了自身利益更好的保护，相约组成了政府，“人们尽可以在力量上和才智上不平等，但是由于约定并且根据权利，他们却是人人平等的。”[5]人们相约组成的政府以法律的形式确认和保护人们的平等权，也为人们面对公权力诉求平等提供了最初的法理依据。从社会契约论预设中必然可以得出一个结论：公民对自己让渡部分权利组成的政府，必然有要求平等对待的权利，行政机关作为法律的执行机关应该平等的对待每一个公民。
法国1789年的《人权宣言》首次提出“公民在法律面前人人平等”的原则，规定“法律对于所有的人，无论是施行保护和处罚都是一样的。在法律面前，所有的公民都是平等的”。1776年美国的《独立宣言》中指出：“一切人生而平等，上帝赋予他们某些不可割让的权利，包括生存、自由、追求幸福的权利。”1919年德国《魏玛宪法》，是现代宪法产生的标志，其第109条也明确提出，公民在法律面前一律平等。公民的平等权利成为宪法规定的一项必不可少的重要内容。目前在一些国际法和条约中也可以见到要求各国行政机关对公民进行平等保护的条款。如1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第7条规定，“法律面前人人平等，并有权享受平等保护，不受任何歧视。人人有权享受平等保护，以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害。”我国宪法第33条也规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。
宪法的规定为行政相对人要求平等对待权提供了坚实的宪政基础。经典立宪思想源于将国家视为一种必要的恶的观念，一方面人类权益的实现有赖于国家权力的保证；另一方面国家权力又是非常危险的，随时都有异化和被滥用的可能，必须对国家权力进行约束。公民的基本权利必须由国家权力保障实现，也为国家权力划出了界限，防止国家权力的恣意行使，最基本的是不得违背宪法的规定和宪法的精神及原则。因此宪法规定的公民的平等权一方面要求国家权力的平等保护，另一方面禁止国家权力对公民的不平等对待的行为。
宪法的规范和精神必然通过行政法体现出来，并且规范行政法的内容。我国学者龚瑞祥先生就认为：“宪法是行政法的基础，而行政法是宪法的实施。”[6]还有人认为“行政法的使命就是：根据宪法的基本原理对行政权力给与严密的监视，并对其加以正确的限制和导向，以此来保证国民的自由、权利和幸福。”[7]宪法规定的公民的平等权也在行政法中具体化为行政相对人的要求平等对待权，正是基于公民平等权使行政相对人萌生了和其他的人一样受到平等对待的期待，并约束行政机关负有平等对待行政相对人的义务。“作为宪法基本人权最重要的平等权，除拘束立法者外——所谓‘法律制定的平等’，也拘束法律执行者——司法及行政，是为‘法律执行的平等’。”[8]目前在各国行政法中一般都重视对行政相对人要求平等对待权的保护，普遍规定了行政机关平等对待相对人的义务。如在《葡萄牙行政程序法》第5条就明确规定：“与私人建立关系时，公共行政当局应遵循平等原则，不得因被管理者的血统、性别、种族、语言、原居地、宗教、政治信仰或意识形态信仰、教育、经济状况、社会地位，而使之享有特权、受惠、受损害，或者剥夺其任何权利或免除其任何义务。”
（二）行政相对人要求平等对待权的内涵
行政相对人要求平等对待权的核心是同等情况的行政相对人应该得到行政机关的同等对待，避免受到歧视和不公正。行政相对人要求平等对待的权利以平等权利为基础，但又不等同于平等权利。“平等权利是就行政相对人的相互关系而言的，而要求平等对待的权利是就行政相对人与行政机关的相互关系而言的。”[9]行政相对人要求平等对待权是指向行政机关的。
有的学者曾经对行政相对人权利的平等保护的涵义进行过解读，认为主要包括：一是行政相对人权利主体对同样权利有相同的权利实现预期。权利实现的预期是指权利人对权利享受的最终发展结果所作的判断,它是权利人在未实现权利之前主观上的认识,它与权利最终的实现结果还不完全一致,但它却决定着权利人对行政主体认同的程度。权利实现预期的主体不是笼统而言的行政相对人，而是某一权利的权利主体，一般是与某一权利有直接关系的某个权利人或单个社会组织;权利实现预期的形态是权利人的主观价值判断,最终可外化为一种行为,或者是顺从行政主体的行为,或者是反对行政主体的行为。二是行政相对人在相同条件下有相同的权利获取机会。由此而论，行政主体所要做的是在总体的社会性行为中作到平等。也就是说创造平等的外围环境，为相对人权益的实现提供平等的机会。[10]笔者认为，行政相对人要求平等对待权的涵义中无疑应该包括以上两方面的内容，即相同条件下有相同的权利实现预期和相同的权利获取机会，但还应该包括可以实现相同或大
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