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行政权力需要规范运行，而行政程序法律是行政权力规范运行的轨道。
编者按：日前，十届全国人大常委会将制定行政程序法列入立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已开始征求意见，进行立法调研。行政程序法的立法活动引起了各方关注。北京大学法学院教授、博士生导师姜明安，就行政程序立法中应关注的若干重要关系问题提出了自己的看法。
法治国家的最重要的指标之一是依法行政，而依法行政的最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公平的正当法律程序。
在法治健全或比较健全的国家或地区，通常都有比较完善的行政程序法。行政程序法典化是当今世界各国行政程序立法的发展趋势。当然，不同国家和不同地区的行政程序法典的模式并不相同。在制定统一行政程序法典的国家、地区，其行政程序法典有的大而全，内容包括行政立法程序、行政处理程序、行政裁决程序、行政救济程序等，甚至包括行政组织法、行政行为法等实体法的有关内容，如葡萄牙、荷兰、德国；有的则调整范围相对较窄，内容相当简要，通常只包括具体行政行为程序而不包括抽象行政行为程序，只包括外部行政行为程序而不包括内部行政行为程序，只包括行政主体行使职权程序而不包括行政救济程序，只规定纯程序问题而不规定任何实体问题，如日本。
我国已经确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。国务院也发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了在十年内基本实现建设法治政府的目标。建设法治国家和建设法治政府都要求健全和完善行政程序法，以法定程序控制公权力的行使。但怎样健全和完善行政程序法，我们面临着立法模式选择：是采用现行模式，分别制定单行法，还是在现有单行法的基础上制定统一的行政程序法典。两者相比较，在现有单行法的基础上再制定统一的行政程序法典应更具有可取性。因为统一行政程序法典有纯单行法所不可能具有的优势：其一，有利于保障行政程序法制的统一，以避免分别单行立法可能导致的法律间的不一致、相互矛盾甚至冲突，以及由这种冲突而引起的对行政相对人的不公正：相同情况，不同对待，或不同情况，相同对待；其二，有利于行政程序法制的系统化，以避免分别制定单行法而导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞，以及由此而可能引起的执法主体的滥用权力和腐败；其三，有利于立法成本的节约，避免单独分别立法导致人力、物力、财力的大量浪费；其四，有利于国人，特别是公职人员程序法意识的提高。制定一部统一的行政程序法典不仅可为政府，为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的“操作规则”，同时也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材。全体国人可从中受到较系统、较深入的现代行政法治教育，显然，这种教育功能是个别的单行法难以企及的。
当然，行政程序的统一立法并不完全排除有关行政事项的单独专门立法，如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政法规和规章制定程序法、行政复议法等。统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序，对于特定行政行为的特别程序，还需要通过专门的单行行政程序法或集实体规范和程序规范为一体的行政管理法规定。
关于我国统一的行政程序法典立法的问题，涉及到各种各样的关系，正确认识和处理这些关系是全面启动统一行政程序法典立法工程的前提。
一、行政程序统一法典与行政程序单行法的关系
行政程序法是行政程序的基本法，是行政程序的统一法典。此前，我们已经制定了多部行政程序单行法，如行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政法规制定程序条例以及规章制定程序条例等，除了专门的行政程序单行法外，我们还在许多行政管理单行法中或多或少地规定了某些相应的行政程序，如治安管理处罚条例、行政监察法、价格法、城市房屋拆迁条例等。这样，下述问题就不可避免地摆在了我们面前：
统一的行政程序法典制定出来后，行政程序单行法和行政管理单行法中规定的行政程序是不是应该废止？如不应废止，二者都同时存在，如何处理二者之间的关系，是统一法典优于单行法还是单行法优于统一法典？单行法与统一法典的关系是适用特别法优于普通法的原则，还是适用新法优于旧法的原则，抑或是适用基本法优于一般法的原则？
对于这一问题应视不同的具体情况而定：其一，以前制定的行政程序单行法和行政管理单行法中规定的行政程序如与统一的行政程序法典规定的行政程序相抵触，除非统一的行政程序法典有保留性规定，该行政程序应该废止；其二，以前制定的行政程序单行法和行政管理单行法中规定的行政程序如为统一的行政程序法典所未规定者，如此种程序不违反统一的行政程序法典的基本原则，应予保留，因为统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序，对于特定行政行为的特别程序，还需要通过行政程序单行法和行政管理单行法专门规定；其三，新制定的行政程序单行法和行政管理单行法对于统一的行政程序法典已规定的关于各种不同行政行为的共同行政程序一般不得变更（具有特别理由需要变更者，需在立法说明中阐述此种理由），但可补充规定相应特定行政行为的特别程序。
此外，在统一行政程序法典和单行行政程序法同时存在的情况下，二者如发生冲突，效力如何确定？是统一法典优于单行法还是单行法优于统一法典？单行法与统一法典的关系是适用特别法优于普通法的原则，还是适用新法优于旧法的原则，抑或是适用基本法优于一般法的原则？回答也是应视不同情况对待：在一般情况下，统一法典应视为行政程序的基本法，其效力应优于作为行政程序一般法的单行法。单行法补充规定统一法典中未规定的相应特定行政行为的特别程序，此种程序当然是必要的和有
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