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一、问题的提出
近年来，三农问题日益成为我国社会经济发展的“软肋”，社会各界对此也倾注了越来越多的关怀。三农问题的核心是农民，而土地是农民的命根子，征收农村土地必然会触及他们的根本利益。2003年1月7日，现任国务院总理、当时的中共中央政治局常委和国务院副总理温家宝在中央农村工作会议上讲话时指出，要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计，特别专门强调了土地征用补偿问题。根据农村土地法律制度的一项实证研究表明，在农村集体组织内部的土地纠纷是很少的，而有关征收的土地纠纷却很多。例如土地征用补偿费没有发放、补偿标准过低等等。[1]然而我国现行宪法只规定了对征收土地给予补偿，对补偿的原则却没有做出明确的规定，土地管理法及相关法律法规对补偿的标准规定不科学，补偿方式单一，补偿救济程序存在诸多不足，由此导致实践中被征地农民得不到及时充分的补偿，引发大量土地征收补偿争议，处理时稍有不慎就会引发群体事件，成为社会稳定的隐患。为此，国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定，要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民。国土资源部也于2004年11月发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对土地补偿问题进行了一定程度的完善，但是上述规定仍有待完善之处。这个文件执行一段时间后，有关部门将对征地制度面临的问题进一步加以总结，为中央农村工作领导小组制定征地制度改革的文件提供参考。因此，对我国农村土地征收补偿问题进行研究，无疑意义重大。
二、土地征收补偿的历史源流及其性质考察
据考察，土地征收补偿制度最早源于罗马法时代。近代的权威论述，始见于荷兰法学家格劳秀斯。他认为，土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权”，依次原则，为“公共用途”，领主便可以取得私人土地。但国家在如此行为之时，必须给受损失的私人予以补偿。[2]在十八世纪之前，只要是为了公共用途，私人土地即可被征收，不需特别的法律作为依据。直至法国大革命之后，在自由法治国家的理念之下，才将土地征收的补偿要件列入宪法之内，成为一项法律制度。英国法院在长期的实践中形成了一个这样的推定原则：对于特定案件，除非议会法明确排除补偿，否则不能推定议会法有剥夺私人土地所有权不予补偿的意图。这个原则称为补偿推定原则(Presumption in favour of Compensation)。[3]在德国，虽然魏玛宪法允许联邦立法者，可以制定不予补偿的征收法律，但魏玛时代并未尝试制定过此种法律。基本法的立宪者进而为了完全制止“无补偿的征收”(entschadigungslose Enteignung)，明确规定征收惟有依法律，而且该法律也同时规定了征收的补偿额度和种类时，方可为之。这个宪法的理念及制度，将授权规定征收的法律与补偿规定，强制性地合为一体，说明了基本法强调征收补偿的“不可缺性”，(Lnabdingbarkeit der Entschadigung)，征收的法律必须规定补偿条款，方得有效存在和适用，故基本法公布不久后，著名学者爱普森称之为“唇齿条款”(Die Junktimklausel)，形容征收与补偿的不可分性，此名称后广为理论和实践中所引用。[4]
关于征收的含义，在我国行政法学界，姜明安教授认为：“征收通常是所有权的移转，相应财产由相对人转为国家所有”。[5]杨解君教授认为：“行政征收是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不动产，又包括动产。”[6]在民法学界，梁慧星教授认为：“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权(如土地使用权)”。[7]王利明教授认为：“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺。”[8]而关于补偿，存在公法上的损失补偿与私法上的损害赔偿之分，两者都是填补特定人因某行为的结果所蒙受经济上损失的制度。由于民法中损害赔偿理论的发达与成熟，被公法上的国家赔偿制度的理论基础和运行程序大量借鉴，因此有学者认为公法上的损失补偿和私法上的损失赔偿的标准日渐模糊。但实际上在现代法律制度中，损失补偿是与损害赔偿相对的一个概念，二者的主要区别在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违反权利义务的问题。总体来讲，公法上的损失补偿包括立法上的损失补偿、行政上的损失补偿和司法上的损失补偿三种。综上，土地征收补偿性质主要为指行政上的损失补偿问题，但其涉及农民民事权益的保护问题，因此，确切地讲，土地征收补偿是兼跨公法和私法、实体法和程序法的问题。
在我国公有制下，有关土地征收补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交换”，即土地征收补偿的初级形式。[9]新中国的土地法规中，最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政务院颁布的《铁路留用办法》和《中央人民政府政务院“关于铁路留用土地办法的几点解释”》1950年11月，政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》第14条也明确规定：“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿。”这实际上确立了公平合理补偿的原则。
1953年11月，政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，对补偿的程序和范围作了具体的规定。该办法第八条第一款规定“被征用土地的补偿费，在农村应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之。一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有耕地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。”第二款规定;“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人或原使用人会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”
1962年9月制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步指明，“不许无代价的调用劳动力、生产资料和其他物资。”
1982年2月，国务院公
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