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摘 要：圆明园事件终会成为往事，喧嚣过后对其中蕴涵的法理精神的思考或许是每一个法律人的基本要求。本文并不着意于介绍圆明园事件的始末与细节，仅以圆明园听证会为引导，论述环境保护执法中遵守程序的重要性。在环境保护中通过举行听证会，以及严格对环境影响评价进行管理，逐步在环境保护执法中树立“程序优先”的理念。
关 键 词：圆明园听证会 法律程序 程序优先 环境影响评价
一、 圆明园听证会简介
2005年的上半年，关于圆明园的一系列事件，从最初的湖底防渗膜铺设工程曝光到圆明园听证会的举行，从圆明园湖心岛出租事件到承担圆明园环评单位的敲定等等，都使圆明园这一泡经沧桑的历史古迹经常处于现代镁光灯的照耀下，牵制了无数中国人的心。
因圆明园防渗膜铺设工程引发的一系列事件中，圆明园听证会在环境保护领域应该是最富有意义的。从2002年开始，圆明园就组织相关单位在经过研究论证后制定了圆明园水资源可持续利用规划。圆明园湖底防渗等环境综合整治工程在未依法向环保部门报告环境影响评价文件的情况下就擅自开工建设，于今年3月份被媒体曝光。4月1日，国家环保总局正式下达了《关于责令圆明园环境综合整治工程停工建设的通知》，从这一天起，圆明园环境工程紧急刹车，由这一工程引发的“圆明园事件”成为公众的关注焦点，从而引出中国首个“真正意义上的听证会”。
4月13日，听证会在中央电视台的直播下举行。这是国家环保总局第一次召开公众听证会，它的全称是“圆明园湖底防渗工程公众听证会”，被有的学者称为是有史以来我国环境保护领域最大规模、最大影响的环境问题听证会，[1]与会的70多人中不仅有相关单位的负责人，环保、生态、水利等方面的专家，更有一些关心这一事件的普通公民，同时听证会还向媒体开放，公众可以通过媒体了解听证会的详细情况。在听证会进行过程中，有29人发言，18个表示凡对铺设防渗膜，占到了6成多，而支持的只有5个，此外的6个发言没有涉及此内容。虽然这次听证会还有许多不足之处，但这次听证会从代表的选定到过程的透明等，都基本符合听证会的一般要求，在会上大家畅所欲言，取得了较好的效果，体现了环境保护执法中坚持民主、注重科学的精神，是环保领域开展公众参与的一次集中体现。
但是探究这次听证会举行的原因，就不容公众乐观了。如前所述，圆明园湖底防渗等环境综合整治工程是在未依法向环保部门报告环境影响评价文件的情况下擅自开工建设的，这本身是一个程序违法问题，而这种违法行为竟持续数月处于环保机关和文物保护行政管理机关的监督管理视线之外，这不得不引起我们的重视。优美的生活环境是我们每一个人所需的，环境保护也就相应地需要公众的参与和支持，每一项建设项目都或多或少地对周围环境造成一定影响，只有按照法律规定的程序进行环境影响评价和征求周围公众的意见，环境保护才能切实地贯彻下去。环境保护执法中应该严格执行法律程序的规定，树立程序优先的观念。下面将从学理上做简要论述。
二、“程序优先”理论及其价值
（一）法律程序的含义
“程序”在《现代汉语词典》中被解释为，“事情进行的先后顺序”；《辞海》则将之解释为，“按时间先后或依次安排的工作步骤”[2]这种界定都比较模糊，没有明确性。有学者认为，“程序是人们对某种行为经过多次重复对其规律的认识和确定。”[3]学者应松年认为，“程序表现为人与事件的相互作用过程以及复数以上的人之间的相互作用关系，其中最重要的就是人对事件的参与以及不断做出选择的过程”，[4]这一定义指出了程序的实质要求。学者季卫东从法律的角度指出“程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。但要注意，程序不能简单地还原为决定过程，因为程序还包含着决定成立的前提，存在着决定当事人在程序完成之后的行为态度的契机，并且保留着客观评价决定过程的可能性。另一方面，程序没有预设的真理标准，程序通过过程、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性”。[5]以上定义对程序的认识更加深入和细化，尤其是最后一个定义，将程序应用于法律领域，是目前对程序的法律含义的比较权威的解释。
法律程序，广义上讲，是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续，是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。[6]它不仅包括解决纠纷时所适用的一切程序，如诉讼程序、仲裁程序、行政复议程序等，也包括实体法中所规定的一切程序，如《合同法》中所规定的合同订立程序、合同解除程序等，《行政法规制定程序条例》中规定的一系列制定程序的条例，《行政许可法》中规定的关于行政许可的申请与受理、审查与决定、听证等的程序规定。狭义上的法律程序仅指解决纠纷的程序法中所规定的程序。本文所指的法律程序采广义的法律程序概念，并且着重讲实体法中所规定的程序。
（二）“程序优先”理论概述
“程序优先”理论起源于英国，根植于英国注重法律程序的传统，在其法律制度发展过程中先有程序后有实体的模式形成了程序法优于实体法，“程序先于权利”的理念。该理论来源于“令状”制度，令状是早期教俗统治行使管理的一种手段。通过它，教皇式皇帝可以将命令直接下达给指定的人，亨利二世在位时，对令状进行了司法化改革，使令状成为到王室法院进行诉讼的前提，从而形成了“没有令状就没有权利”的基本准则。随着诉讼数量及种类的增多，令状的格式和种类也大量增多，每一种令状都有一定的诉讼形式和诉讼程序密切相关，特定的令状都有特定的一套诉讼形式和程序。在当事人对令状的格式或种类选择不当时，程序也会选用不利，从而对当事人利益的保护和救济极为不利。因此，不遵守程序就会丧失应有的权利，至此，“程序优先”原则在制度上得以确立。这体现了程序在诉讼中的极端重要的地位，普通法中人们普遍认为公正的程序比实体的公正更重要。正如英国上议院的休厄大法官所说，“公平的实现本身是不够的，公平必须公开地在毫无疑问地被人们所能够看见的情况下实现，这一点至关重要。”
（三）法律程序的效益价值
法律是实体法和程序法的有机统一。法律程序不仅是为实现实体权利和义务而存在，而且有其自身的内在价值。法律程序不仅有其正义价值、秩序价值、法治价值、伦理价值和人权价值等，还有效益价值。在以科斯、波斯纳为代表的经济分析法学派[7]运用成本效益的
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南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
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