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《城市房地产管理法》施行前发生的房地产纠纷诉至人民法院后，致使全国各地法院在处理这类案件中，产生了适用法律与处理结果的不统一。鉴于这种情况，１９９５年１２月２７日最高人民法院审判委员会第７７７次会议讨论通过了《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》，并通知全国法院贯彻执行。但在审判实践中，曾有过一些在城市房地产法施行前发生的房地产行为且又不属最高人民法院的上述“解答”范围之内的特殊类型案件，应如何正确适用何类法律来调整，各地人民法院也尚未统一。下面即发生在城市房地产法施行前的一宗与房地产纠纷案件相似的案件和相关问题提出共同探讨。
一、案情简介
原告海南金峰房地产开发澳大利亚公司以下简称“金峰公司”于１９９３年５月１８日向定安县人民政府、原定安县国土局申请征地建“金峰富豪花园”和度假旅游项目，同年９月２３日定安县人民政府以定府函１９９３３７７号文批复，拟同意安排在定安县仙沟镇屯坡建设规划图中的第１７、１８号约１６０亩土地给该公司，作为兴建该项目用地。同年９月２７日定安县人民政府办公室向原告发出第１０号“缴款通知”，该通知要求原告按每亩人民币１０００元向县土地管理局缴纳定金。同年１０月２２日被告定安县建设与环境资源局即原定安县建设委会员、定安县土地管理局、定安县环境资源局以下简称“定安建环局”完成了原告金峰公司的用地红线图，同年１１月给原告发了建设用地规划许可证和用地红线图。同年１２月２９日被告向原告送达用地报告通知书，通知内容为，用地面积１６０亩，按每亩综合地价款１３０００元，预收每亩设施费１００００元，土地管理费按地价总额３％。测绘确权费１３３元，以上合计２２１１６８０元。原告根据定安县人民政府办公室第１０号缴款通知及被告的上述通知，分别于１０月３０日向原定安县建设委员会缴交了规划用地管理费与测绘费１５１２０元、同年１１月２２日向原定安县环境资源局缴交了项目报建费及环境质量调查费５０００元、同年１１月２２日向原定安县土地管理局缴交征地款１６万元、１９９４年２月１６日向原定安县建设委员会预交基础设施费５０万元，被告一共收到原告各项款项四笔合计人民币６８０１２０元。后来，原告既再也没有按被告通知要求付清各项款项，同时也没有证据证明要求被告办理相关手续而遭被告拒办，且双方也一直没有签订土地出让合同，被告也尚未为原告办理土地使用权证书。另是，被告安排给原告的建设用地早在１９９３年７月２５日进行了总体规划和相关建设，完成了三通一平的基础设施工作这是众所周知的事实，无需举证。
后来，由于海南房地产业的急剧下滑，原告再也没有请求被告办理相关的用地和建设该项目的手续，被告于２０００年５月８日在海南日报上发出通知，限原告及相关单位于２０００年５月３０日前持有关证据到定安县国土局处置积压房地产办公室办理相关手续，逾期将按有关规定处理。但原告一直未予理采。２０００年１２月原告以被告收取其上述款项，从未与原告签订土地出让合同和履行土地出让行为，双方的民事法律关系没有成立，致使原告未能开发该项目为由，向人民法院提起诉讼，请求判令被告双倍返还定金３２万元、项目报建费及环境质量调查费５０００元、基础设施费５０万元、规划用地管理费及测绘费１５１２０元，四项共计人民币８４０１２０元，并支付欠款８４０１２０元的利息４４１８９３６３元，同时赔偿原告在征地业务活动中各种费用６８０１２元，上述几项总计１３５００２５６３元。定安县人民法院以“返还土地征用定金、基础设施费、土地规划管理费纠纷”为案由受理了本案。
据上事实，一审法院经审理认为，原告没有证据证明向被告缴交１６万元属征地定金，依收据应认定原告向被告所交的１６万元为征地款，故原告请求判令被告双倍返还定金３２万元不予采纳。但被告收到原告四笔款项６８０１２０元后，至今尚未与原告签订土地使用权出让合同，原、被告之行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条“土地使用权出让应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定，其行为应认定无效。依照《
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