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一、行政诉讼审前程序制度层面及司法运作检视
行政诉讼审前程序，概指行政案件在受理之后、开庭审理之前，法院和当事人围绕开庭审理所进行的一系列准备活动的诉讼程序。在许多国家，经过长期的发展、完善，审前准备已成为诉讼程序中的重要环节，享有独立的程序地位。我国的行政诉讼法无审前准备的规定，司法实践中都是参照民事诉讼的做法，审前准备完全依附于庭审程序，无任何程序法意义上的效力。审判方式改革大潮肇始于民事审判方式而风起云涌，一些地方法院对行政诉讼审前程序进行了尝试性的改革，但自行其是、操作失范，至２００２年７月２４日最高人民法院颁布《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下称《证据规定》)，操作的规范化才初现端倪，但暴露出来一大“硬伤”，即立法滞后和改革超前的矛盾，不但无益于司法改革，也有损法律的尊严。
(一)行政诉讼的构造模式决定了其审前程序制度层面的三个基本问题
关于行政诉讼的构造模式，有学者指出，“建立强式职权主义、弱式当事人主义的构造模式”。［１］究其原因，当事人主义的正常运行建立在双方当事人参与能力大体相当的前提下，但在我国行政机关拥有强大的行政权，并且常以保密等各种理由拒绝公民、法人获得证据，公民、法人调查事实、收集证据以及对法律掌握的能力都无法与行政机关相抗衡。［２］但这种为保障行政管理相对人和其他利害关系人(以下称相对人)合法权益而带来的职权主义特色并不导致其诉讼构造是“强式职权主义”，法院的职权主义模式是在当事人主义基础上进行的，二者应当是相结合的。法国是在行政诉讼中奉行职权主义的典型国家，但也还是当事人先举证，然后被告举证，最后法官查证。［３］从科学构建行政诉讼程序出发，笔者更赞同适用职权主义和当事人主义相结合的方式。
对于上述诉讼构造的问题，学界进行了一些讨论，讨论的视野逐渐拓宽，涉及到行政诉讼审前程序制度层面的一些基本问题，主要是举证时限、调解制度和简易程序。这些制度目前在立法上都是空白，但越来越受青睐。论其本质，都与当事人主义密切相连，但不排除法院为公共利益考量的职权主义色彩。其中，举证时限制度是审前程序机制构建的瓶颈，失却举证时限制度，整个审前程序毫无意义；调解制度和简易程序的创立是以举证时限制度为核心构建审前程序机制的需要，能够及时地维护相对人的合法权益，促进行政效率的提高。
第一，举证时限制度。法律不是哲学，证明结果和案件事实的一致性是相对的，为追求诉讼的经济效益，要求当事人在合理的期限内完成举证行为，是符合诉讼规律的，并不失却案件的公正。在ＷＴＯ规则附件中的《与贸易有关的知识产权协定》(ＴＲＩＰＳ协议)中规定，如果诉讼一方在合理期限内自行且无正当理由拒绝提供或以其他方式表示不提供必要的信息，一成员可授权司法部门基于向其出示的信息，包括由于未得到必要信息而受到不利影响的当事人提出的申诉或控诉，作出肯定或否定的初步或终局裁决。世界两大法系的审前程序都建立了举证时限制度，要求当事人必须在审前准备阶段对诉辩观点进行充分的举证，法庭审理阶段不得再提供新的证据及事实。就连曾经实行证据随时提出主义的德国，也于１９７７年颁布了《审判程序简易化促进方案》，以实现一庭终结为目标，确立了集中审理的基本原则。我国《行政诉讼法》没有确立举证时限制度，第４３条仅规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状”，没有规定不提交答辩状的法律后果。［４］《证据规定》颁行之前，有关当事人在二审程序和再审程序中还可以提出新的证据，不但严重危害了法院的审级制度，也不利于依法行政的推进。
第二，调解制度。行政诉讼中明确不适用调解，有学者分析其原因：首先是由行政案件的性质决定的，在行政法律关系中，行政法主体的权利和义务具有预先设定性，双方当事人不能自由处分其权利和义务，行政机关更不能随意地处分行政职权；其次是由行政诉讼的特点决定的，人民法院审理行政案件是审查具体行政行为的合法性，衡量的唯一标准是法律，依据法律评判的对象是行政权运用的事实。［５］但是，行政机关不得自由处分其权利和义务，并没有足够的理论支持，行政机关在诉讼程序之处自由处分其权利和义务的现象大量存在，不允许其在诉讼程序中和相对人达成调解的依据何在﹖如果调解涉及公共利益或第三人利益，法院通知第三人参加调解程序即可，完全可以确保公共利益和第三人利益不受侵害。构建行政诉讼审前新机制，要求当事人在审前充分接触对方证据，基于其合意在法律许可的范围内进行调解，是实现司法公正与效率的有效途径。
第三，简易程序。《行政诉讼法》的修改应当对不同案件的程序进行分流处理，对案情简单、标的较小的行政案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审理，审理过程不必完全遵循普通程序的步骤，审限也应缩短。［６］在行政执法实践中，更多的行政纠纷是与公众生活十分贴近的小额利益纠纷，如汽车违章的罚款、违反治安管理条例的制裁等，加之行政诉讼适用的诉讼不停止执行原则，适用简易、快捷的速决程序更符合保障公民权利的客观需要。在审前程序中，完全可以够赋予相对人要求即席裁决的权利，不必要都给行政机关十日的答辩期，使相对人通过简易裁判程序迅速地获得司法的救济，从而缩短违法行政行为对其权益侵害的时间。
(二)行政诉讼审前程序之司法运作
以上三个基本问题，我国的行政诉讼立法虽然保持着最初的空白，在审判机关的司法改革被激活后，又在一定程度上造成了立法和司法实践的不协调。审判机关基于长期以来操作的种种积弊，自然对这些学界推崇的制度趋之若鹜，其改革以诉讼证据制度为核心，又
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