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一、问题的提起
商品房预售是商品房买卖的一种新的交易形式，商品房预售合同也是商品房买卖合同的一种特殊销售形式。商品房预售的特殊性，在于其标的是正在建设且尚未竣工，不能即时移交及办理房屋所有权登记的商品房。这一点，与商品房买卖合同的现房标的有着本质的不同，如果管理不善，极易产生“炒楼花”等损害购房者合法权益等问题，扰乱正常的房地产交易管理秩序。为了加强对商品房预售经营活动的规范和依法管理，全国人大常委会公布了《中华人民共和国城市房地产管理法》，国务院发布了《城市房地产开发经营管理条例》，国家建设部也发布了《城市商品房预售管理办法》等，初步确立了我国的商品房预售法律制度。为了配合国家对房地产市场尤其是商品房交易市场的规范和管理，正确、及时审理商品房买卖合同，包括商品房预售纠纷案件，最高人民法院还公布了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》。
自开始建立商品房预售制度及相关法律、法规公布实施近十年来，我国的商品房预售市场开始走上了规范化管理和健康发展的轨道。但是，由于我国的商品房预售市场起步较晚，有关法律规范还不够完善，各地方发展不够平衡，有关地方政府主管部门的管理职能作用还尚未正常发挥，导致仍有许多地方的商品房预售经营和管理活动还处于混乱状态，一些房地产开发企业违规经营或钻营法律空子，造成损害购房消费者合法利益的现象屡禁不止，由此产生的纠纷和诉讼案件屡屡见诸报端。
有这样一个比较典型的案例：1999年在南方某市，开发建设一大厦项目的A公司与B公司签订了一份预售该大厦三层房屋的《房屋预售合同》。随后，A公司将《房屋预售合同》在该市的房地产交易管理所办理了“预售登记”。后因该项工程系早自1996年就长期停建的“半拉子”工程，该市有关部门报请市政府批准，依照有关处置积压房地产的法律法规的规定，代为处置并拍卖给第三人C公司。C公司投入巨资续建竣工，并报经该市规划报建部门批准将该大厦改名后，准备上市销售。但是，该市房产管理部门以该大厦原有的《房屋预售合同》的“预售登记”尚未撤销为由，拒绝为C公司办理房屋产权登记。B公司得知该楼已续建竣工并将上市销售的消息后，也向当地法院起诉A公司和C公司。认为其与A公司签订的《房屋预售合同》已办理了“预售登记”，请求法院判决确认B公司对该竣工楼房的三层房屋享有所有权。
在这起纠纷中，B公司认为：其与A公司签订《房屋预售合同》后，已支付了全部价款并办理了“预售登记”，具有物权效力。请求法院判决确认其对该竣工楼房的三层房屋享有所有权。C公司认为：自己购买的是经政府批准依法处置拍卖的、产权清晰的“半拉子”工程，产权已经转移，自己又投入巨资续建完工。如果无偿地给B公司，岂不是很冤？政府处置拍卖的“半拉子”工程，为什么政府下属的房地产主管部门却不认帐？A公司则认为：预售房屋是政府批准的，预售合同也是在政府的房地产部门“登记备案”的。楼房被处置拍卖是经政府批准的，拍卖款项已偿还了其他债务。而政府的房地产管理部门则认为：《房屋预售合同》在房地产交易管理所办理“预售登记”就是合法的登记，我们长期都是这样做的。政府批准依法处置和拍卖，是政府的事。
在这个案例中，A公司将早已停工三年的“半拉子”工程当做在建房屋预售，且在政府决定处置时未告知B公司，并在处理拍卖款项未通知B公司参加分配，在主观上具有欺骗的故意。B公司未调查了解清楚就盲目地签订合同并支付价款，未谨慎注意到政府的处置公告，及时处理与A公司的债权债务，也有过错。而地方政府及其房地产管理部门在这个案例中的做法，则暴露出更深层次的行政职能及其监督管理问题。由此，深入分析，还会使我们发现政府及其主管部门在执行有关商品房预售法律法规方面，在完善相关的监督管理制度方面，和在规范管理方面存在的问题。如加强对房地产开发商发放预售许可证的监督和管理，加强对预售合同登记的规范管理，加强政府与主管职能部门依法行政的统一性等。上述案例，仅仅暴露了我国许多城市的房屋预售经营行为及其有关部门的行政管理监督行为，在房地产开发商、政府主管部门与广大的购房消费者群体之间存在着的混乱和矛盾的冰山一角。但是，在这三者中，受到损害最大、最直接的是广大的购房消费者，尤其是工薪阶层，他们是全国商品房消费需求最大，也是最具单个弱势的社会群体。同时，受到损害极大的还有我们的各级政府及其主管部门是否“依法行政”的执法权威、公信力及政府诚信力的建立。
二、问题的存在
针对目前商品房开发企业的预售经营活动、政府主管部门的监督管理工作及商品房预售法律制度中存在的问题，笔者做了一些调查研究和分析，现提出来以供商榷。
首先，我国商品房预售市场发展到现在，仍处于尚未成熟的初步发展阶段，伴随着的是商品房预售市场的初步形成和相应法律制度的逐步完善。从上个世纪九十年代开始，随着我国国有土地有偿使用制度和城镇住房商品化制度的推行，房屋预售作为商品房买卖合同的一种新的、特殊销售形式，在最早实行改革开放政策的经济特区和沿海城市出现，并逐步扩展到全国其他地区。十多年来，商品房预售经营在整个商品房交易市场中，占有了越来越大的比例和份额。商品房预售的经营方式对于搞活房地产经营，广泛筹集建设资金，活跃房地产市场，促进商品房消费和促进房地产业健康发展等具有积极的意义。对购房消费者来说，能以比现房较低的价格买到合适的房屋，也未尝不是件好事。从我国房地产开发市场和商品房销售市场的发展状况来看，商品房预售经营的方式还会稳步发展，至少在今后相当长的一个时期内存在。但是，在建商品房的预售毕竟不同于商品房现房买卖，政府部门管理不善，房地产开发商违规经营或蓄意诈财、偷工减料、延迟交房或中途倒闭等损害消费者合法权益现象等大量存在。为此，我国相继公布了《城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》、《商品房销售管理办法》、《城市房地产开放经营管理条例》等法律法规和规章，对什么是商品
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樊雅强,
南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
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中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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