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国务院《工伤保险条例》在原劳动部《企业职工工伤保险试行办法》基础上明确了工伤认定制度，统一了工伤赔偿的救济程序。实践证明，工伤认定制度运行低效率、高成本，拖延了劳动者工伤救济时间，严重损害了工伤职工利益，而且导致法律关系混乱，逐步取消工伤认定程序应尽早纳入立法机关的视野。
一、工伤认定制度实施基本情况
工伤认定制度指劳动保障行政部门根据当事人的申请，依法对职工遭受伤害情形进行审核，做出是否属于工伤或视同工伤的结论的行政确认制度。当事人对工伤认定不服，可申请行政复议；对复议决定不服，可依法提起行政诉讼。
（一）工伤认定的价值及法律后果
就目前而言，工伤认定的主要价值在于通过确认职工受伤害情形是否为工伤来固定相关权利义务关系，具体权利义务仍需适用实体性规定另行确定。其法律后果可分为两类：对参加工伤保险的职工而言，认定工伤后，支付工伤保险待遇的义务主要由社会保险经办机构承担，属公权性质；用人单位有支付就业补助金和伤残津贴等义务，属私权性质。对未参加工伤保险的职工而言，认定工伤后，用人单位将承担全部工伤待遇的义务，纯粹属私权性质。
（二）工伤认定争议案件的特点
《工伤保险条例》2004年1月1日实施以来，工伤认定行政争议案件在全国范围内急剧上升，成为主要行政争议之一。有两个突出特点：一是案件数量增长快。据不完全统计，由于工伤认定争议的大幅度增加，全国仅劳动保障系统2005年处理的行政复议申请比2004年增加10%，行政应诉案件比2004年增加36.5%。某省级劳动保障部门2004年、2005年两年时间办理的行政复议案件就是《行政复议法》实施以来的77%，其中79%是工伤认定案件。二是发生争议的基本未参加工伤保险。因工伤认定发生行政争议的案件中绝大部分职工未参加工伤保险。而且经常是在用人单位拒绝支付工伤医疗费用之后，职工才申请认定工伤。有的省工伤认定行政争议案件中未参加工伤保险的比例超过90%（鉴此，本文在探讨工伤认定的制度缺陷时侧重于未参加工伤保险的情形）。
（三）工伤认定争议案件多发的原因分析
工伤认定争议案件的多发主要原因并不是劳动保障部门违法乱作为。而是：其一，受工伤认定决定影响的双方利益对立。特别是未参加工伤保险的情况下，认定结论势必不利于用人单位或不利于职工，都会引发争议。其二，对法规条文的理解分歧大。《工伤保险条例》虽然明确列举了应当认定工伤、视同工伤以及不得认定或者视同工伤的情形。但对工伤定义以及法规条款的“工作原因”、“上下班途中”、“因工外出”等关键要素，各地工伤认定机关、复议机关、审判机关认识不尽一致。由于工伤情形的法律预见性差，当事人常寄望于监督机关改变原来的认定。其三，存在循环复议和诉讼。按照现行行政、司法体制，工伤认定机关有认定权，但不是最终认定；复议机关和法院有监督权，但不能直接认定工伤；即各方都不能做出最终认定。因此经常出现，某个工伤认定决定被监督机关撤销，认定机关重新认定后，另一方当事人不服又提起复议，从而导致循环复议、诉讼。特别是，如果第一次的监督机关的意见与第二次的监督机关的观点相反，将导致认定机关和当事人无所适从，无端增加争议。
二、工伤认定制度的弊端
鉴于上述因素，只要工伤认定制度存在，只要未实现工伤保险全覆盖，工伤认定争议案件数将在较长时期持续上升并保持在高位状态。当然，单凭案件多发不能说明制度存在问题，但是如果是制度实施导致争议多发，而争议多发不能使立法想保护的一方受惠，就值得引起深刻反思了：工伤认定制度的实施是否达到预期效果？是否有更好的措施替代以更好地实现立法目标？
《工伤保险条例》
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