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一、对“小金库”问题的基本认识与分析
国务院办公厅1995年批转的《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见》中曾对“小金库”的范畴作了诠释。但随着时间的推移，十几年来又出现了一些新情况、新问题，我们结合本地区实际和联系监管部门情况，对“小金库”问题进行了认真研究和分析。
(一)关于“小金库”含义的界定
财政部、审计署和中国人民银行1995年3月29日联合发布的《关于清理“小金库”的意见》指出：“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。经过10多年的经济发展，国家的财经法规，尤其是会计制度得到了很大完善，新的经济事项不断涌现，这个定义已不适应目前形势的要求，其原因有三：
一是主体不明确，从历史渊源看，“小金库”是相对“国家金库”而言，是逃避财政监督和会计监督的资金，因此，必须首先明确“小金库”的主体，即什么样的主体私存私设的资金才能定性为“小金库”，从现状看，随着经济成分的增多，法律体系的完善，“小金库”作为一个专用名词，应当特指特定的单位，而不应作为法律术语泛指一切单位。例如，民营企业、合伙企业是不是“小金库”的主体，它们私存私设的资金不属于“小金库”的性质。“小金库”主体不明确是造成小金库处理难的一个重要原因。我们认为，“小金库”的主体是行政事业单位，国有企业或国有控股公司。同时，“小金库”的设置实质是经过单位负责人认可的。因此，“小金库”的主体具有特殊性。
二是定义不明确。“凡违反国家财经法规及其他规定”中“其他规定”是什么规定，不够明确。
三是定义有重复。“凡违反财经法规”与“未列入本单位财务会计部门账内”有重复之处，根据《会计法》规定，单位一切收支必须真实、及时记录本单位的账簿，否则，就违反《会计法》。侵占、截留国家和单位收入只是明确了“小金库”来源的一个方面，既截留收入，“小金库”来源的另一个方面，是虚列支出，这种现象在现实中种类很多，是“小金库”来源的重要途径。
我们认为，“小金库”的定义应修订为：行政事业单位，国有企业或国有控股公司经单位负责人认可的，未列入本单位会计账簿核算和管理的，私存私放的资金，可按“小金库”来定性处理、处罚。
(二)关于“小金库”的现状
一是“小金库”仍在一定程度上存在，某些行业和单位比较严重。审计署资料披露，从１９９８年到２００６年上半年，共８年半，全国审计机关共 查出“小金库”（含挤占挪用）金额１４０６亿元，其中分不同类型的单位，机关事业单位７３０亿元，企业３９６亿元，金融机构２５５亿元，固定资产投资项目单位 １７亿元，专项资金使用单位８亿元。分不同的年度，１９９８年１１１亿元，１９９９年６５亿元，２０００年１33亿元，２００１年８３亿元，２００２年１３４亿元，２００３年２４４亿元，２ ００４年１９４亿元，２００５年３１２亿元，２００６年上半年１３０亿元。在审计机关的审计范围内所有国家机关和国有企事业单位每年“小金库”的数额可能高达８２７亿元。
二是贪污贿赂案件主要与“小金库”有关。从2000年以来，某省检察院院反贪局共计初查和立案查处种贪污贿赂案件104件。初查案件中涉及“小金库”的案件比例近60%，立案查处的案件中涉及“小金库”的比例则超过70%。某区检察院反贪局自２０００年至今，共初查贪污贿赂案件线索３００余件，发现小金库１４０余个，涉及资金３０００多万元。尤其值得注意的是，在已经立案侦查的案件中，６３％的贪污案件涉及小金库资金，贿赂案件中４２％的行贿款项来自小金库。“小金库”滋生腐败犯罪主要有“四步曲”： 单位非正常支出→主要领导小数额贪污→主要领导大肆侵吞→领导集体合伙贪污 。一般来说，小金库资金的流向总是按照这样的“四步曲”发展。就是沿着这样一个轨迹，小金库从违反财经纪律开始，逐渐演变成为一个滋生贪污贿赂犯罪的病灶。
三是通过近几年的财政管理制度改革，“小金库”滋生蔓延的土壤和环境有较大的改变。近几年来，通过开展以“财政四项改革”为重要内容的源头治腐工作，构建公共财政框架，建立科学的财政资金分配和管理工作规则、运作程序和监控系统。加强财政监督，在一定程度上减少了财经违法乱纪行为，使“小金库”在源头上得到了一定程度的遏止。2006年湖北省审计厅的审计报告表明，“小金库”现象只在少量部门存在，但已经不是主要的突出的问题。武汉市审计报告提出有16个部门的二、三级单位公款私存、设账外账、有的将历年广告收入或投资收益存账外、用于职工奖金、工资和业务费等项支出。
(三)关于“小金库”的特点
“小金库”具有普遍性、分散性、多样性，手段的隐蔽性、使用的挥霍性、问题难定性、查处难等特点。
1、从实施手法上看，主要有四种：一是体外循环。过去，各主管部门常常要求其下属单位上交管理费，以弥补主管部门的经费不足。现在，管理费不能收了，有的单位就将其部分费用转嫁给下属单位，由下属单位报销，或由下属单位直接与经营单位结算。在主管部门的帐上无据可查，更看不到“小金库”的影子，在下属单位的帐证上反映的是自身的经费支出。
二是帐外结算。有些行政事业单位将其资产出租。过去，按照合同收取租金，其中租金进入“小金库”。现在，有的单位不再收取租金或少收租金，由单位直接在资产出租中拿取实物或接待，其费用由出租单位记帐，年终对方核对认可，各不拖欠。这部分收支活动在单位财务上根本没有反映。
三是返还报销。有的主管部门利用资源为其下属单位或关系户在各级财政部门争取专项资金或打小报告争取一点经费补助。资金到位后，由其项目单位按照双方的“君子协定”，从所争取的资金中返还一部分给主管部门或为主管部门报销一定额度的费用。
四是从收入不入账转向虚列支出套取现金。近年来财政部门加强了对行政事业单位收费票据的管理，各单位收费必须使用财政部门的收据，用不开票、不入账的方式将收入存放在账外的可能已经很小。因此，少数单位违反财务管理规定，采用更加隐蔽的方式，虚列开支，虚开正规发票，套取资金。这种手法十分隐蔽，如无知情人举报和与往来单位核对账目，常规的审计、财务检查等都难以发现。2006年省审计厅报告的案例：有一个单位以会议费名义在其财务报销394万元，资金转入所属信息技术中心，将预算内资金违规用于购买礼品、餐费等支出。
2、从单位主体上看，呈现出小单位违规多的特点。以前，经济管理和行政执法部门，特别是有收费项目和行政审批权力的部门是清理检查“小金库”的重点。随着对非税收入管理和行政审批制度改革的不断深入和完善，这些部门自律意识已经明显增强。但是，被认为没有条件设立“小金库”的小单位或部门，则容易被忽视，加之监督检查力度不够，往往漏洞较多。
3、从违纪主体上看，多为单位主要负责人或主管财务的主要负责人。在实施违规违纪的过程中起着决定作用，他们往往站在本单位、本部门的利益上，出于各自不同的
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