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也许，你的房屋被列为公益征收的范围，但你与政府之间就补偿问题达不成一致意见，就在你家没人的晚上，你家长期居住的住宅消失得无影无踪，而受到宪法住宅权保护的那些放置于住宅内的惟一的先人照片、读书笔记、智力成果以及那些不愿人知的巨额现金和首饰等也随之下落不明，但你要求国家赔偿时却无证据加以证明……。也许，你是下乡回城的无家可归者，住在自己违章搭建的简易房内，政府已经容忍你住了十几年了，现为整顿市容，一夜之间将你的违章建筑化为平地，而放置于违章建筑内的那一点可怜的财产也不翼而飞……。也许，你是残疾人，长期住在国家免费供你居住的公房内，现在公房基于公共利益需要必须拆除，而政府又拒绝给你安置，那么你将成为新的无家可归者……。
上述现象反映了我国在住宅权保障上出现的困境，原因是我们将住宅权降格为财产权甚至住宅所有权而提供保护的做法。为了切实保障那些必须借助住宅权所保护的人身自由、人格尊严(包括隐私权)、住宅空间内的财产、通信秘密等权益，本文特就我国行政法在保障住宅权上存在的问题，发表几点拙见，以期为有关法律法规的修改提供一点建设性意见。
一、国家满足公民拥有住宅的义务：行政法的盲区
住宅权是一种放任的权利(the right to be let alone)，目的是免除政府的不合理(unreasonable)搜查和侵占，① 因而适用“风能进，雨能进，国王不能进”这一法则。
这种意义上的住宅是“家”所不可缺少的组成部分，最能保障每个人以最适合于自己的文化、技能、需求和愿望的方式安排自己的生活环境，是公民最安全、最隐秘、最独立的私人生活领地，是公民人身自由、隐私、财产以及其他私人生活上不可缺少的利益之屏障。因此，每个人的住宅被普遍理解为每个人家庭生活不可缺少的空间及物质条件，是每个人人身自由的自然延伸，是保护每个人自由的城堡，是公民权利的“守护神”，“在一个人的四堵墙之内”发生的一切，对公众都是隐藏的或秘密的，只要不损害公共利益，即使是在家看黄碟，警察也无权干涉。
但是，仅将住宅权限定在那些有能力获得住宅者拥有住宅的权利，以及保护其住宅免受任意干涉，那么至少从道义上讲，证明住宅权的正当合理是有难度的。换句话说，片面强调对自由权意义上的住宅权的保护，对于无家可归者来说，可能只是意味着“流浪”的自由、不安全和没有隐私的自由。因此，从保障实质平等的要求出发，行政法不仅应当保障传统自由权意义上的住宅权，也应当保障公民享有“对住宅”的权利。例如，西班牙宪法和荷兰宪法都规定，政府有责任保障公民获得适当和足够的住房，以保障公民个人的隐私和家庭生活。法国在1990年通过“罗伊·贝森”法案，其宗旨也在于确保所有阶层都能获得住房，并特别规定政府各部门有责任制定住房计划，以保证下层人民的住房权利。瑞典政府的住房政策规定：“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件是国民的社会权利。”② 我国全国人大常委会已经批准的《经济、社会、文化权利国际公约》第11条规定：每个人有为他和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣物和住房的权利，各缔约国有义务采取适当的步骤保证实现这一权利。
公民“对住宅”的权利，意味着个人有权享有对最低程度的有尊严的生活所必需的住宅。能否将自由权意义上的住宅权扩张到公民“对住宅”的权利这一社会权并获得保障，反映了国家保障公民的“首要”人权——生存权的态度。就中国人的生存权而言，中国人的温饱问题基本解决了，但是在目前房地产价格虚高不下的情况下，普通百姓要住上舒适的住房还比较困难。因此，按照宪法规定的“国家尊重和保障人权”的要求，国家尊重和保障公民住宅权的义务，已不能仅仅限于不侵犯公民住宅权和防止公民住宅权受侵犯的义务，还应包括满足的义务，即国家应向那些确实无能力购买住房的人提供适当的确保其能安全、和平和有尊严地生活所必要的住房的义务。为保障每个人都有一个稳定的家，就必须保障每一个没有住宅而需要建房的人能获得建房所需要的宅基地，如允许中下阶层的建房者通过住宅合作社的形式向政府申请建房所需要的“宅基地”。另外，国家还负有从整体上采取有效措施，促进每个公民尽快地获得足够的住房的义务。根据这一义务，国家有义务采取宏观调控措施控制高房价、挤兑房地产泡沫、向房地产开发商获得的暴利征收高额税收等，使更多的人容易获得基本生活所需要的住宅。因此，就如何强制政府履行上述义务，以保障无家可归者“对住宅”的权利而言，我国目前的行政法是严重滞后的。
这里的问题在于，如何界定这里的“无能力购买住房者”和“无家可归者”？鉴于一般情况下前者都包括了后者，因此，国家应优先保障无家可归者“对住宅”的权利。但是，“无家可归者”在西方国家也是一个备受争议的概念，无论是从地点还是从时间的边界来看，人们都有不同的认识。就地点而言，有人认为“无家可归者”是睡在紧急避难所，或者睡在通常不作为住房使用的地方，如汽车、废弃的建筑、地道、公共汽车或火车站、蒸汽炉、门口、海滩、山洞、树林、公园、桥下等；另一些人认为“无家可归者”还包括那些住在朋友或亲戚家、危房、监狱、旅馆的单人房、流动工人居留处的人。就时间而言，有人认为“无家可归者”应包括因为受灾或者因被驱逐而短期睡在非常规的或者临时的环境中的人；另一些人则明确将“无家可归”定义为通过相当长的时间建立起来的一种生活方式，且这种生活方式已成为一种长期现象。人们往往根据各自研究目的的不同，对时间和地点之边界作出不同的描述，因而就出现了“无家可归者”的不同定义。但不管采取什么样的定义，它都有两个共同点：一是居住地是临时的或不稳定的；二是这样的居住状况是长期的而非短期的。③ 因此，我国将来界定“无家可归者”的范围时，也应注意这一点。
二、国家保护公民住宅免受“非法侵入”的义务：《治安管理处罚法》等法律之缺陷
2005年夏天某日，天气炎热，一民工热得难受，看见树下停着一辆豪华轿车，玻璃未完全关好，于是爬进车内睡了一觉，车主回来后非常生气，将民工扭送派出所，要求对其进行处罚。民警了解情况后，认为民工只是未经车主许可就进车内睡了一觉，并没有盗窃等违法行为，而《治安管理处罚法》第39条规定的“非法侵入公民住宅”中的“住宅”并没有说包括私家车，因而民警认为处罚民工没有法律依据，最后只能对民工进行教育后放行了事。问题是，这里的“住宅”指的是什么？私家车、临时租赁的旅馆客房、作为居所的违章建筑等是否是住宅？④ 什么叫“非法侵入”？“夫妻看黄碟”事件⑤ 中的警察在没有搜查证的情况下进入公民住宅，是否构成“非法侵入”？警察在公民住宅外安装窃听器以及使用其他高科技探测设备探测公民在住宅内进行的活动的行为，是否构成“非法侵入”？推销员未经房主许可就推开公民住宅的大门进行推销的行为是否构成“非法侵入”？半夜向他人住宅拨打骚扰电话的行为(实践中存在定性上的争议)是否构成“非法侵入”？在美国，住宅的支配者对于他人可否进入住宅拥有许诺的权
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南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
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江西省景德镇市劳动与社会保障局党委书记、局长,研究方向为劳动与社会保障.
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