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第三部分 对发展和完善土地储备制度的建议和思考
一、土地储备的内涵
1、国外对土地储备的界定
土地储备，英文“land banking”。对于如何定义，国外也有不同的理解。
有人给予了如下简洁的定义： The practice of acquiring land and holding it for future use〖39〗（提前获取土地并为将来之利用而持有之行为）。
安·斯特朗在其1979著的《土地储备：欧洲现实，美国未来》中认为：土地储备是，为了实施政府土地利用政策，政府进行征地或授权进行征地，以待日后开发。在征地时，对土地的未来用途可能清楚也可能不清楚。此处土地储备这一术语并不是指为单独某个具体的项目如建学校或者修建社区公共设施事先征地，而是指通过政府进行干预，整合地块，以备日后开发（两者主要差别在于规模和时间安排）。该术语也不包含私营部门持有地块的行为，无论是因它自身的发展需要还是出于资本增值为目的的投机行为。
某种程度上来说，“未来”开发的概念是很难定义的。在瑞典土地储备项目实施的早期，政府持有土地最长三十年才进行流转开发。后来，瑞典政府意识到持有土地的成本太高、影响太大，因此政府就立即出台政策，提议将该持有期缩短到十年。然而，如果征地是为了某个具体项目，十年的期限还是太长了。在伦敦道克兰公司这个法定机构存在的十七年中，根据滚动的方法，大部分的改造工作在10年内已经完成。
在分析总结的基础上，世行专家安德鲁·希尔顿给出了这样的定义：总体上说，土地储备这一概念是指公共部门，通常是市级公共部门，先于开发之前几年购买土地、开展必要的平整工作，然后将土地出售或租赁，同时还保留相当份额的土地以便修建道路、公园和社区设施。土地储备可以被视为土地规划实施的第一步，通过以合适的价格提供可供开发的土地来实现政府的目标，并高效、有序地促进开发。事实上土地储备还有一个目的，就是为公众储存土地升值而产生的收益。〖40〗
2、国内对土地储备内涵的理解及演化
明确的概念内涵，是探讨一项制度的前提和基础。1997年上海市房地局、财政局出台的《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》中，第一次对这一概念作了尝试性规定。该《办法》第二条规定：所称收购，是指由市房地局依法征用土地、置换土地、收回国有土地使用权的行为；所谓储备，是指市政府对收购、收回的土地进行前期开发，并予以储存的行为。该定义鲜明地体现了土地储备的政府性特征，并明确了获取储备土地的方式（征用、置换、收回、收购）。但是，该定义同样有着很大的缺陷：（1）它将土地“收购”与“储备”分别开来，而实践证明收购与储备是不可分割的，在很大意义上，收购是获取储备土地的一种方式。在实践中，人们并没有刻意区分土地收购储备往往与土地储备。（2）该定义包含了两个不同的主体，即作为收购主体的房地局和储备主体的市政府，这种主体的不统一造成了土地储备主体的混乱。（3）该定义混淆了“收购”与“收回”之间的关系，对“收购”的定义中明确包含了“收回”，但在对“储备”进行界定时，收购与收回却是并行的。（4）该定义没有明确提出土地储备的目的。
随着土地储备在各地实践的不断展开，各地纷纷出台了有关土地储备的政府性规章或政策文件，在这些规章文件中，大都对土地储备的内涵作了界定。下面仅举几个代表性的例子：
（1）1999年出台的《杭州市土地储备实施办法》中将“土地储备”定义为：土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。
（2）2002年《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》则称：土地收购储备制度，是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。
（3）2004年《上海市土地储备办法》第三条规定“土地储备”，是市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备规划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
综合各地的规范，可以看出对土地储备的认识在不断深化：土地储备的政府性特征被鲜明地体现了出来；征收（征用）、收回、收购作为获取储备土地的方式获得了一致认同；对储备土地实施必要的前期开发成为土地储备的重要内容；土地储备的目的性得到了不同程度地体现。但是从不同的表述中依然可以发现土地储备缺乏理论和立法政策上的有力支撑，诸多问题依然存在分歧，比如：（1）土地储备的主体是人民政府、土地管理部门还是土地储备机构，政府或土地管理部门与土地储备机构之间的关系什么？（2）土地储备是否涵盖了“获取土地——储备土地——前期开发——土地供应”的全部流程和环节，还是仅仅前三个环节或中间两个环节？
国土资源部土地整理中心在2003年《土地收购储备研究报告》中对土地储备作了这样的定义：是为了保障我国土地市场的规范高效运行，政府依据城市规划和土地利用规划，依法通过收回国有土地使用权或者征用集体土地，对相关权利人给予合理补偿后，进行储备和必要的前期开发整理，并根据土地市场需求按照计划供应土地的行为。土地收购储备制度是土地市场制度建设中的一个重要部分。土地收购储备的主体是地方政府，其中部分工作可由政府授权或者委托土地收购储备机构完成。
近两年来，国土资源部开始就规范土地储备起草和制订有关政策和规范性文件，在最近征求意见的《土地储备管理办法》（讨论稿）中，就土地储备给出了这样的定义：是指县级以上人民政府或国土资源部门委托土地储备机构按照法定程序收回、收购、优先购买或者征收的土地进行必要的基础设施建设及存储，以备政府供应土地、调控市场的行为。
总结上述分析，我们认为，土地储备的内涵应当体现以下几个方面：
（1）土地储备作为一项政策，是政府土地利用制度的一部分，同时也是城市总体规划和政策框架不可分割的一部分；
（2）土地储备的主体应当是政府授权或委托的独立的专门机构，该机构具有鲜明的“公共”特征，以区别于一般的企业或民间组织；
（3）土地储备是通过预先收购、收回、征收等方式获取国有土地使用权，实现先征（拆）后供（用），并以此影响土地市场的运作；
（4）对储备土地进行必要的前期整理开发，包括对地上居民或单位的征地动拆迁安置补偿、平整土地、必要的基础设施建设等，是土地储备过程的必要组成部分；
（5）土地储备的目的必然与集约、节约、高效、有序的土地利用和供应相结合。
二、土地储备制度的目标
1、国外推行土地储备制度的
······
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