所谓城市公用事业，本文将其定义为：指其运营限于某一城市区域，主要为该城市居民服务，提供具有一定公益性产品或服务的行业，包括自来水、有线电视、管道煤气、市内公交、集中供热等行业。
城市公用事业的价格控制是一个十分重要的理论及实践问题。《中华人民共和国价格法》（以下简称为《价格法》）第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”，由此确立了城市公用事业价格制定及调整的价格听证会制度这一价格控制中的核心性制度。
现代听证制度源于英美普通法上的“自然公正原则”，该原则的精髓一是听取对方意见，二是不能做自己案件的法官。听证的内涵是“听取当事人的意见”，特别是在作出不利于当事人的决定之前，听取其意见，以确保有关决定的公平和正确。听证有广义与狭义之分。广义的听证一般指国家机关在作出决定之前，给予利害关系人提供发表意见的机会，其外延涉及立法、执法、司法三大领域；狭义的听证仅指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序。
我国《价格法》确立的价格听证会制度，我们可以将其定义为：为了保障价格决策部门在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价的民主性和科学性，由价格主管部门依法召集并主持价格听证会，由经营者、消费者及有关方面的代表出席并发表意见，论证其必要性、可行性的价格管理制度。
笔者认为，作为价格听证制度的一种，关于城市公用事业的价格听证具有以下几项特征：
1．该价格听证属于狭义的听证范畴。城市公用事业的价格听证是政府价格主管部门履行其行政职能而举行的听证，因此应属于狭义的听证范畴。
2．该价格听证是依法必须进行的听证。城市公用事业无一不关系到城市居民的切身利益，对日常工作与生活影响重大，因此依据我国《价格法》，有关部门在制定相关的政府调节价、政府定价时，“应当”而非“可以”举行听证会。
3．该价格听证采取听证会的形式。价格听证会由价格主管部门依法召集并主持，由经营者、消费者及有关方面的代表出席并发表意见，并可以就有关证据材料等进行质证。
4．与其他听证相比较，该价格听证中参与听证的各方地位更有可能达成平衡。在价格听证会上，主要是经营者与用户、消费者两边对垒，政府价格主管部门居中主持，这使得价格听证与行政处罚等涉及的听证不太一样，由于不是行政相对人与行政机关直接对垒，所以更有可能达到听证双方地位平等的理想状态。
1998年《价格法》生效后，国家计委于2001年7月发布了《政府价格决策听证暂行办法》（以下简称为《暂行办法》），对有关问题进一步予以明确。此间有关城市公用事业价格调整的听证会各地举行了不少，作为B市物价局价格听证会的专家学者方代表，笔者有幸参与其间。本文拟结合自身实践，就城市公用事业价格听证制度在法律规定以及实践中存在的一些问题和空白点进行探讨，以此请教于同仁。
一、听证模式的选择
（一）事前听证与事后听证
在听证程序极为发达的美国，以听证举行的时间是在作出行政决定之前还是之后为标准，分为事前听证和事后听证。事前听证是指如果行政机关的裁决会使当事人立即陷入危难的境地时，必须在作出裁决前举行听证。有时行政机关的裁决虽然不会使当事人立即遇到困境，但可能给当事人造成不可弥补的损失时，也必须事前听证。事后听证是指如果行政机关的裁决不损害当事人的权利，对当事人不产生无法弥补的损失，可以先作出行政裁决，当事人对裁决不服的，可以要求举行听证。事后听证有利于行政机关迅速作出裁决。
美国法上的这一分类，对我国价格听证制度的完善有一定的借鉴作用。尽管城市公用事业价格调整很少会使当事人立即陷于危难或造成不可弥补的损失，由于其影响范围大、涉及面广，定价时应当慎重，不宜定价后发觉不妥再作调整。在这方面比起行政效率来，城市居民的生活水准和社会安定应当是更为重要的考虑因素。放就城市公用事业定价而言，宜采用事前听证模式。国家计委《暂行办法》第2条也确认了这一点。
（二）正式听证与非正式听证
美国的听证程序有正式与非正式之分。正式听证，也称为“审判型听证”、“完全的听证”等，其适用取决于法律是否规定须依据听证笔录作出决定，非正式听证也叫做“陈述的听证”，是指行政机关在作出有关决定时，只需给当事人以陈述意见的机会，行政机关无须基于记录作出决定。二者的主要区别在于公众参与的方式和程度不同。正式听证程序严谨，近于审判程序，利于公众参与，但耗时费力，不利于行政效率的提高，故较少采用；相较之下，非正式听证因其快捷简便而在现代美国广泛应用。
那么，我国城市公用事业价格听证制度应当采用哪一种模式？笔者以为，宜采用正式听证模式。原因有二：第一，城市公用事业价格的确定中，保障价格决策的合理性、科学性从而维持社会公平及稳定方面的因素比行政效率方面的因素要重要得多。城市公用事业价格的调整事关每一个城市居民（自然人及社会组织、机构）的切身利益，让尽可能多的人了解并参与到该价格决策过程之中，更符合政务公开的要求，更能保证行政行为的合法性与合理性，也更能体现消费者主权思想。在调价方案依法确定后，就会赢得广泛的社会理解和支持，从而有利于社会的稳定。第二，城市公用事业就那么几种，其价格应当保持相对的稳定，价格调整不应过于频繁，因此举行正式听证不会成为政府价格主管部门无法完成的任务。
简言之，笔者认为我国城市公用事业价格听证制度应当是事前的和正式的听证。
二、听证的申请人
《价格法》第23条仅规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。”并未明确究竟哪些人可以依法申请召开价格听证会。近几年，各地实践中均是公用企业或者其主管部门（如公用事业局等）提出申请，而且往往是提价申请。那么，除了公用企业或其主管部门外，其他人能否成为召开听证会的申请人？
笔者认为，从价格听证会制度的宗旨来看，听证会是为了让社会各界充分发表意见以便政府正确进行价格决策而设立的，只要法律规定的那些应当听证的商品、服务价格需要调整时，价格听证会就应召开，而无论申请人是谁。因此，对于某种公用事业产品，经营者基于自身利益请求提价的，应当依法申请价格听证；消费者基于自身利益认为应当降价的，可以依法申请听证；其他社会组织、社会群体若其利益与此相关，亦可提出听证请求；有关国家机关（如人大常委会、政协、政府有关部门等）若发现某种公用事业的价格有调整的必要时，同样可以作为申请人要求召开价格听证会。
总之，应当尽量扩大申请人的范围，凡利益关系人（企业、消费者、有关社会组织等）均有权提请召开价格听证会以维护自身利益，而有关国家机关基于其职责亦有权提议召开听证会（如某特定商品或服务定价过高或过低导致社会不公或造成其他不良影响）。
但是，政府价格主管部门是否有权主动召开价格听证会？《暂行办法》第13条规定：在无申请人的情况下，政府价格主管部门和有权制定价格的其他有关部门（以下简称价格决策部门），在需要时有权提出定价方案并举行听证会。笔者认为该规定不妥，政府价格主管部门自己不宜主动召开价格听证会。政府价格主管部门作为听证会主持人应当居于中间位置，尽量保证价格听证的公正进行，其地位应当超然于听证各方之外。若其自身就某公用事业价格进行听证，则有可能损害其独立、公正的地位，最终会对价格听证会制度造成破坏。该条款实际上是政府统管一切的传统思维的不自觉流露，不符合社会主义市场经济条件下政府角色的定位。
三、听证会代表
《价格法》未对听证会代表的构成及人数作出详细规定，实践中各城市在举行公用事业调价听证时，一般均邀请消费者代表及有关国家机关、社会团体代表共同组成听证委员会进行听证。但有些价格听证并未取得实际效果，如某市有线电视台申请提高收视费，听证会上没有代表对此发表反对意见，最终这项提价理由并不充分、消费者意见极大的申请顺利地通过了价格听证。后据了解，原来是申请人已私下对听证会代表进行了“公关”。由此可见，代表的选择是多么的重要，对能否达到价格听证这一制度设计的初衷具有决定性影响。
（一）听证会代表的选择标准
笔者认为，价格听证会代表的选择应从两个方面加以考虑：一是是否具有代表性，二是是否具有代表能力。所谓听证会代表的代表性，是指选择听证会代表时，应当注意从范围广泛的利害关系人中加以选择，使各社会群体均能在听证会上就事关其切身利益的价格问题发表意见。而且，基于社会公平、正义原则，要特别注意保障那些社会弱势群体（如下岗工人）的发言权，要给他们充分表达意见的机会。所谓听证会代表的代表能力则要求作为听证会代表，应当具有一定的文化水准，具有独立思考能力及价值判断能力，能够充分反映所在群体的心声，并作出客观的分析、陈述。这一点很重要，笔者曾经在参加的价格听证会上听到一些代表发言十余分钟却东拉西扯、离题万里，显然其代表能力不足，不能充分反映其所在群体的意见。
只有很好地考虑到以上两个方面的因素，听证会代表的质量才能得到保证，听证制度才能真正起到应有的作用。这里，笔者特别强调专家学者进入价格听证会的必要性。作为大专院校及有关科研院所的专家学者，由于他们具有相当的专业知识，思维较为严谨，加之学术独立之风的浸淫，使得他们往往具有与一般消费者及有关国家机关、社会团体的代表不同的独特视角，从而给价格听证会带来更多有益的意见。实践中许多地方邀请有关方面的专家学者作为听证会的固定代表是一项很好的做法，值得推广。
（二）听证会代表的来源
究竟应当从哪些机关和社会团体中选择听证会代表，《价格法》的规定亦较为模糊，后来《暂行办法》第8条规定：听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。
在以上四方面听证会代表的来源中，消费者代表是维护消费者利益的；政府有关部门代表了政府的立场；相关方面的专家学者则应基于其专业知识和较超然的地位提供专业意见。那么，“经营者代表”是维护哪一个社会群体的利益呢？受城市公用事业调价影响的其他经营者及社会团体是否有权要求参加听证并发表意见？笔者认为，应当对《暂行办法》中的“经营者代表”加以具体分析。
现阶段城市公用事业的价格调整由于种种原因，均为公用事业的经营者或者其主管部门作为申请人要求提高价格。在这种情况下，公用事业的经营者显然不能再以听证会代表的身份出现了，这里的经营者代表只可能是公用企业以外的其他经营者的代表。当然，若依《暂行办法》第13条规定无申请人、由价格决策部门依法径行提出调价方案的，或者有关消费者组织、社会团体作为申请人提出降价申请的，公用企业应当可以向听证会派出代表，以维护自己的利益。
除城市公用企业有可能派出经营者代表外，受调价影响的作为公用事业用户的企业，其地位同于消费者，理应有此权利；公用企业的竞争者亦应有权向听证会派出代表以维护自己的利益，如公交公司票价拟进行调整，作为竞争对手的小公交公司或个体户应当有权在听证会上发表自己的意见。
（三）听证会代表的产生办法
《暂行办法》中规定：由政府价格主管部门聘请听证会代表，并根据听证内容合理安排听证会代表的人数及构成。显然，在这方面政府价格主管部门具有决定权。但听证会代表究竟应当如何产生，笔者认为应仔细衡量。
第一，有关各方的代表是由自己选派还是由政府价格主管部门指定？很明显，现代社会各个部门、团体比政府部门更有动机和能力维护己方利益，更能派出充分反映其立场的代表，这方面不需要价格主管部门插手。
第二，参加听证的代表应当每次都临时指派，还是应当相对固定？如果每次听证部临时指派而且人员不同，固然利于不同意见的反映及公正，但不利于保证听证质量。因此可以考虑进行折中，即先由各方面选派多人组成固定代表大名单，每次听证前再由价格主管部门从中以抽签或者其他方式确定具体的代表名单；或者固定代表与临时代表相结合，政府有关部门代表、专家学者代表、消费者协会代表等相对固定，每次再临时选择一批相关利益方的代表。笔者认为后者更为妥当，既能保障听证质量，又能够将来自经营者及其他方面的不当影响减至最低。
第三，未受政府价格主管部门邀请的有关组织及消费者代表是否有权要求参加听证？政府价格主管部门在确定听证代表时，应当进行周密的安排，以确保各个方面的意见都能出现在听证会上。如果有关方面确系利益方并且没有听证会代表，那么，他们有权要求参加听证，价格主管部门应当予以安排。
（四）代表的人数
代表人数的确定也值得注意。人数过少，则听证会代表的广泛性、代表性将很难得到保证，而且容易受到经营者的不当影响，甚至被收买。代表人数过多，固然有利于社会的广泛参与，使经营者的不当影响降低乃至得以消除，却不利于听证效率的提高。因此，合理的代表人数也是价格听证成功举行的重要因素之一。笔者以为，20—30人的听证会代表的规模应当是合理的。
四、公开听证与公用企业商业秘密保护
城市公用事业调价听证会应当公开进行，以保持价格决策的透明度。然而，这一点经常受到公用企业的挑战，他们往往以保守商业秘密为由寻求不公开听证、拒不提供有关材料，甚至不进行听证。公用企业这一做法的动机值得怀疑。
我国的城市公用企业目前大多具有独占地位，在独占地位之下是否应享有商业秘密的持有权？依我国《反不正当竞争法》，商业秘密分为技术信息和经营信息两种。对于技术信息，可以在对提高劳动生产率、降低价格有所贡献的前提下，允许公用企业作为商业秘密加以保护。至于经营信息，笔者认为，如同国家授予发明家以一定时期的垄断权利（即专利权）而换取其公开该技术内容的专利制度那样，公用事业的经营者亦应尽量公开其营运过程中的信息，如人员结构、工资奖金发放、管理费用等等，作为其天然地或法定地享有独占地位的一种交换，以便政府和社会监督真正落到实处。否则，在既无竞争压力又无有效外部监督的情况下，很难想象处于独占地位的经营者会有改进经营管理、追求技术进步的动力。那种以保护商业秘密为由拒绝公开听证、拒绝向听证组织提供有关材料的做法都是讲不通的。
在这方面，一年前中国电信价格调整时极度保密的“听证会”是一个典型。尽管中国电信员工收入水平之高与其低劣的服务和霸道的经营行为一直为竞争对手、专家和消费者们所指责，“听证”的结果还是未能改变这一切，再一次让上亿国人失望了。其原因很大程度上就在于以保护“商业秘密”、甚至是“国家秘密”的名义剥夺了社会公众的知情权和监督权。这是一个极为深刻的教训，让我们认识到信息公开的重要性，没有公开，公平、公正就不可能得到保障。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动必须以三个原则为指导，即公开、公正和无偏私，而在这三个原则中，公开原则是第一位的。
五、听证笔录与案卷排他性原则
案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能以案卷以外、当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于自己的证据的权利；行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。该原则是正式听证的核心。
我国的价格听证制度中是否应当实行严格的案卷排他性原则？《价格法》未作规定。笔者认为，这实际上涉及到听证会的性质问题，即价格听证会究竟是个什么样的组织？是否拥有定价权？
依据现行法律，价格听证会是政府进行价格决策的辅助机构，不具有政府指导价、政府定价的定价权。据《价格法》第20条之规定，只有国务院和省级人民政府价格主管部门及其他有关部门、市县人民政府才有权根据中央及地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定有关商品、服务的政府指导价、政府定价。价格听证会作为政府价格主管部门主持召开的临时性会议组织，依法不应享有政府指导价、政府定价的定价权，否则将会侵犯有关政府部门的价格决策权。因此，实践中听证笔录往往作为有关部门进行价格决策的依据之一，是一种参考性资料。
但是，笔者认为，还是应当赋予听证会以一定的权威，让听证笔录成为价格决策的主要、甚至是全部的依据，使听证会在城市公用事业价格规制中发挥更大的作用。理由有四：
1．城市公用事业的影响巨大，定价时应当听取群众及有关各方的意见，这是“经济民主”的要求，也是“政治民主”在价格法中的体现。
2．可以防止价格决策中的行政不当。传统上中国在进行价格决策时均由政府有关部门自行（甚至是秘密地）作出，虽然也要求充分考虑社会各界意见并慎之又慎地形成结论，但并不能保证其决策行为的合理性。根据有关经济学理论，政府价格决策部门由于存在自身利益（而该利益往往并不完全等同于社会公共利益）以及信息收集掌握不充分，致使在进行价格决策时受公共产品提供者的影响过大，常常形成“企业定价，政府审批”的格局。因此，要求政府价格决策部门依据听证意见及结论作出决策可以有效地避免上述弊端，从而防止行政不当，符合行政合理性原则的要求。
3．平衡城市公用企业与消费者之间关系。现代社会中人人离不开水、电、气、公交等公用企业，而这些企业往往县有垄断地位，较消费者而言规模庞大，作为一般消费者的社会公众在地位及影响力上均远远不及这些企业，如果听证会上各方意见在价格决策中可听可不听，则社会公众利益很容易受到这些垄断企业的侵犯。
4．在听证会中有关各方，包括公用企业、有关政府部门、消费者等的意见已经得到体现，价格决策部门再考虑其他因素不符合行政合理性原则。
有鉴于此，笔者主张政府有关部门在进行价格决策时，应当充分考虑听证会上记录在案的各方意见以及为此提出的理由、经质证后无误的证据，而不应考虑那些未曾出现于听证会上的意见及证据材料（即吸收案卷排他主义的精髓），否则价格听证会极易流于形式，导致“你说你的，我定我的”的局面，这与现代政府的民主决策要求不符，同时也背离了《价格法》确立价格听证会制度的基本精神。
结 语
作为城市赖以生存的基础，城市公用事业的重要性无论怎么估计都不过分，因此如何做好包括价格规制在内的城市公用事业的管理工作，是城市人民政府的中心工作之一，也是极具挑战性的法律问题。笔者赞同通过减少政府参与、开放市场，引入竞争机制来解决我国公用事业现存的各种问题，但是市场经济条件下的城市公用事业同样需要政府的有效干预。当然，这种干预应当依法进行，应当符合经济规律，不会对市场机制的基础性作用产生不良影响。价格听证制度是西方国家在公用事业领域实行价格控制的重要手段之一，是城市公用事业价格规制法律体系中核心性的程序问题。目前，我国在这方面的实践刚刚开始，无论是立法还是执法中均存在争议和不足，希望笔者不太成熟的探讨对此能够有所裨益。
【作者介绍】安徽财贸学院法学系讲师。
注释与参考文献
王名扬：《英国行政法》，153页，中国政法大学出版社，1989。
杨惠基：《听证程序理论与实务》、1页以下，上海人民出版社，1997；应松年：《比较行政程序法》，188页，中国法制出版社，1999。
前引杨惠基书，197页。
国家计委《政府价格决策听证暂行办法》第2条为：“本办法所称政府价格决策听证，是指制定（包括调整，下同）实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服务价格前，由政府价格主管部门组织社会有关方面，对制定价格的必要性、可行性进行论证。听证的主要形式是听证会。”
参见前引应松年书，189页以下。
转引自马怀德：《论行政听证程序的基本原则》，载《政法论坛》，1998（2）。
前引杨惠基书，221页。
关于政府的经济管制（包括价格管制在内），管制经济学有更为激进、却颇有道理的论述：“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”参见[美]乔治·施蒂格勒主编，潘振民译：《产业组织和政策管制》，211页，上海三联书店，1989。
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