城市公用事业主要包括供水、供电、供热、供气、排水、公共交通、污水处理、垃圾处置、道路与桥梁、市容环境卫生、园林绿化等方面。而这些领域又或多或少具有以下特征：第一，是城市社会经济的物质载体，与其他产业的可持续发展息息相关，也与居民生活质量密切相关，乃至成为基本人权实现的物质支撑，因此，在某种程度上，城市公用事业状况是衡量城市的文明程度和发展水平的重要标志；第二，属于纯粹公共物品（Pure－public Goods）和准公共物品（Quasi－public Goods），一般认为，市场机制所提供的私人物品应具有消费上的排他性和竞争性，即物品的产权人可以有效拒绝他人的消费并且经过许可的他人消费会直接减损物品的效用，而城市公用事业所提供的产品和服务恰恰不具备或不完全具备这两种特性，残缺的产权导致搭便车等市场失灵的存在；第三，具有自然垄断性，一些城市公用事业依赖有形或无形的网络系统提供，而基础网络建设的投资量多、回收期长、资产专用性强、沉淀成本大，具有显著的规模经济和范围经济，因此，由一个企业的垄断经营反而比两个或两个以上的企业的竞争经营更有效地提供产品和服务。正是如上特征，传统理论和实践都认为应当将城市公用事业委托给代表公共利益的政府所有和经营。
历史在20世纪80年代中期发生转变，英国撒切尔政府和美国里根政府等先后进行大规模地民营化，并且形成席卷工业化国家以及南美洲、非洲和亚洲的第三世界国家的全球浪潮，所涉及金额达到上千亿美元，尽管民营化的范围包括公共事业的广泛领域，但是城市公用事业的民营化无疑是最为重要的内容。不同国家民营化进程的背景和目标存在一定差异，但又基本上来自以下：第一，政府干预经济的理论反思，凯恩斯干预政策在20世纪70年代遭遇滞胀的困扰，公共选择等新政治经济理论客观真实地描述政府公共决策过程，政府失灵现象被一再揭示，而新公共管理理论的应对之就是将市场机制引入政治领域；第二，政府和国有企业生产经营上的低效率，由于产权缺陷和竞争不足，传统模式中激励和约束机制成为构建制度难题，至少缺少四海皆准的格式，而官僚体制的僵硬和人浮于事更是弥漫其中；第三，财政负担的难以维系，经营效率的低下直接后果就是大量的亏损，而福利国家的建设又促使居民就城市公用事业量和质的需求不断提升，而这些都诉诸财政支持，则势必诱发财政危机；第四，技术演进和制度变迁导致部分城市公用事业属性的变化，例如，汽车工业的发展导致私人轿车和出租车对旧的公共交通工具的挑战，资本市场的扩展导致城市公用事业资金筹集渠道的多样和灵活，增强财务上安全和效率。
在我国，上述问题不仅存在而且尤其突出：第一，在计划经济向市场经济转轨时代背景下，政府经济职能界限被逐步厘清，“小政府大社会”和“掌舵而不是划桨”等公共治理的理念正在成为社会共识；第二，外资以及民营经济的迅速发展不仅对国有经济一统天下的格局予以冲击，而且国有企业经营的高成本、低效率也被呈现出来，国有资本的意识形态特征的淡化，民营化对竞争引入和效率的提升已经得到承认；第三，随着经济社会发展尤其是城市化进程的加快，尽管各级政府对城市公用事业的投资力度不断加大，但是仍难以弥补日益增长的需求与建设资金的巨大缺口，城市公用事业已经成为制约城市经济和社会发展的瓶颈；第四，世界范围内的技术手段和管理方法的变革也将我国一些传统自然垄断行业改造成竞争领域。正是基于上述国际经验和我国国情的研判，我国城市公用事业的改革不断推进，早期主要体现为：向地方分权，鼓励地方政府参与；政企放开，政事放开，政资放开，转换经营机制，建立现代企业制度；引入民主和竞争，调整城市公用事业产品和服务的价格水平、结构，使之趋向合理等。21世纪初，城市公用事业的改革开始以鼓励民营和外资参与为突破口，并制定一系列的政策法律，例如，2003年中共十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要大力发展和积极引导非公有经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，此外，2001年国家计委《关于促进和引导民间投资的若干意见》、2002年国家计委重新修订《外商投资产业指导》、2002年建设部《关于加快市政公用行业市场化进程助意见》（简称意见）、2004年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（简称办法）都明确鼓励社会资金和外国资本以多种形式参与城市公用事业建设。此外，2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公经济36条”）更是放宽一些自然垄断行业的市场准入，作为鼓励支持和引导非公有制经济发展重要举措。
民营化的英文是Privatization，常被译为私有化，但是二者存在较大区别，私有化是具有敏感性的词语，往往与所有制相联系，国际上也主要用其描述苏联和东欧国家经济转轨的一些措施。而在城市公用事业的民营化过程中，国有资产出售给私人企业和个人并不是唯一的方法，其包含更为广泛的内容，因此，城市公用事业的民营化应理解为在城市公用事业的供给上更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足居民的需求，而民间机构既包括私人企业和个人又包括属于非营利组织，或许“公私伙伴关系（Public-Private Partnerships，PPP）”是更少引起争议词语。当前，城市公用事业民营化已经成为社会共识，那么民营化路径的比较分析和制度构建就尤其重要，这直接关系民营化的成败，因为新旧体制交替过程中利益主体的博弈必须置于法律规制之下，否则就会出现“化公为私，中饱私囊”，且衍生“民营化会伤害穷人”等非议，此外，民营化路径的选择也关系城市公用事业的可持续发展。
二、公私合资经营
所谓公私合资经营，是指国家或地方政府与其他企业或个人合资建设和/或经营城市公用事业的混合经济体模式。合资经营的意义主要有以下：第一，有利于弥补城市公用事业资金缺口；第二，有利于引进先进技术和管理；第三，政府作为股东，可以提高投资者信心以及融资能力。按照经营的市政公用事业的增量还是存量的不同，可以分为两类。前者是指政府与民间机构在新建公用事业上的合作，例如，北京地铁5号线工程系由北京地铁5号线有限责任公司融资承建，而该公司是中外合资企业，中方为北京首创集团、北京地铁总公司和北京市国有资产经营公司组成的北京地铁5号线投资有限责任公司，外方是加拿大埃森——兰万灵集团公司，公司注册资本40亿，中外双方出资分别占注册资金的62．5％和37．5％。后者是指政府转让经营中城市公用事业的股权，实际上，这也是政府撤资的重要方式之一，按照股权转让对象的不同，其又可以分为四种：第一，向公众出售股权，换言之，城市公用事业上市并在资本市场上公开出售股权，英国撒切尔执政时主要采取这种方式，因为有利于广大公众参与经营和分享收益，以实现“大众资本主义”，并且为鼓励中小投资者参与可以进行技术处理，例如减少发行面值、设定个人持股上限等，这种方法一般要求企业治理机制健全、合理的利润预期以及比较成熟的资本市场；第二，拍卖或协议的方式向策略投资者出售股权，基于技术、管理等考虑政府可以选择符合特定资质的投资者作为城市公用事业的未来经营者，为确保国有资产不流失和避免腐败的发生，应尽量采用拍卖等竞价方式出售股权；第三，向城市公用事业的内部管理者和／或职工出售股权，由于信息优势的存在以及利益共同体的需要，管理层和职工都是比较理想的持股者，英国撒切尔政府就鼓励员工认购一定比例的自由股，甚至在认购公众股时还享受优惠；第四，向使用者和消费者出售股权，使用者和消费者可以组建自治性质的营利或非营利组织进行自我服务、自我管理，这一般使用于小范围的公用事业经营。
以股权转让的方式进行公私合资经营应注意以下几点：第一，城市公用事业必须首先进行彻底公司改制，以明晰资产价值、政企职能分离、完善治理机构；第二，股权转让一般分次进行，因此，每次转让比例应考虑外部因素与特定目的审慎确定，尤其是股份逐渐下降，应将国有控股向民间控股的转变可能对城市公用事业稳定经营的影响予以分析，而且当民间控股时，也可以考虑借鉴英国的黄金股（Golden Share），即政府持有一特别股，对某些重大事项，如处分公司资产、变更原持股股东投票权等，拥有否决权；第三，保障职工的合法权益，国有企业转变为合资企业乃至纯粹私人企业，这对企业职工影响巨大，甚至使之面临失业的危险，难免会引发利益主体的敌视和反对，妥善处理职工权益是民营化成功的前提。
三、合同外包
所谓合同外包，是指政府与私人企业、个人或非营利组织签订关于城市公用事业的产品和服务的合同，私人企业、个人或非营利组织是生产者，而政府是安排者并负责向生产者付费。此外，合同外包的一种特殊形式是：政府保留供水系统、废水处理厂、资源回收站、垃圾填埋场、停车位等公用设施和资产的所有权，让私人经营，这与如下所述的租赁不同之处是，私人不能将租赁物用于自己的业务，而只能代表政府经营并从政府获得相应报酬。在民营化的诸种途径中，合同外包的争议最为激烈，支持者认为合同外包具有以下优点：降低成本；增加效益；减少官样程序；绕过工会限制和政治庇护；增加用户选择；增进服务专业化；提高创新性服务安排的可能性，而反对者认为合同外包具有以下弊端：花在购买者和提供者机构上的高昂行政成本；许多独立的机构丧失传统独立性和自治权；供应机构的低工资水平和工作的不安全感；服务责任的减少和服务质量的下降；外部提供者更少风险和更少创新。双方观点相互对立甚至直接冲突，但是实践证明，私人在生产经营方面做得更有效率，“合同外包”也因此比政府“内部生产”更优越，当然，反对者的担忧也不无道理，因此合同外包的适用范围和具体内容等制度设计应更慎重。
从财政法角度分析，城市公用事业的合同外包实质上是政府采购，即政府运用公共资金向供应商购买城市公用事业产品和服务的交易，因此，应当纳入到政府采购法制框架下予以分析。首先，与一般政府采购用于政府部门本身消耗不同，合同外包的标的是城市公用事业，不仅有道路和桥梁、垃圾车、公交车等城市公用设施，而且有垃圾收集、管道维修、道路养护、路灯维护等城市公共服务，但是并非所有的城市公用事业都适合以合同外包的方式提供，一般认为，应具备以下特征：工作任务要清楚地界定；存在几个潜在的竞争对手，已经存在或可以创造并维持一种竞争气氛；政府能够监测承包商的工作绩效；承包的条件和具体要求在合同文本中有明确规定并能够保证落实。其次，合同外包应遵循政府采购的公平竞争原则，公开招标、邀请招标、竞争性谈判等采购方式应当优先适用，例如1988年英国《地方政府法》就规定，生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆保养维修、地面维护和饮食服务等必须经过竞争性招标安排。此外，由于城市公用事业的存在垄断特征，为促进竞争，必须进行一些技术上处理，例如，在保持规模经济前提下，合同标的应尽可能采取纵向或横向的拆分以确保多家供应商共同竞争；为吸引潜在供应商的兴趣，有必要削弱在营供应商的“在营优势”，要求其承担公开营运信息、以合理价格为续位供应商租赁设施等义务。再次，合同外包的核心问题是政府采购协议的条款拟定，一方面，居民有权通过民主机制决定城市公用事业产品和服务的数量、质量等需求的基本框架，另一方面，协议条款应以清楚、全面的语言反映这些要求，以减少履行合同的寻租空间。最后，合同外包不是豁免政府在城市公用事业提供上的责任，相反，政府应建立系统程序及时地监测供应行为、评估绩效、切实落实合同的履行。
四、特许权经营
在我国，特许权经营也受到立法的承认，例如建设部2002年意见和2004年办法都将特许权经营作为促进城市公用事业的发展、提高运行效率、加快市政公用行业市场化进程的重要举措。特许权经营应遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则，坚持合理布局，有效配置资源的原则，鼓励跨行政区域的市政公用基础设施共享。特许权经营的具体制度框架大致包括以下内容：首先，特许权经营适用范围应是城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等适宜收费的领域，对生产者支付方式，由消费者付费而不是政府付费是特许安排与合同外包的区别之处；其次是参与特许经营权竞标者的资质要求，除满足一般市场主体的要求外，还应具备良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力，相关的从业经历和良好的业绩，有一定数量的技术、财务、经营等关键岗位人员以及可行的经营方案等必要条件，同时为鼓励更多的经营者参与竞标，还应打破地域和行业界限以及允许联合投标等；再次，特许经营权的授予应优先采取公开招标的方式，对于暂不具备条件的，可以酌情考虑邀请招标、竞争性谈判，至于单一来源方式应事先获得上级机关的特别许可，并且对被选择的特许经营权授予对象，应该在新闻媒体上进行公示，接受社会监督；最后，特许权经营期间，经营者应服从政府公共资源配置总体规划的指导，科学合理地制定年度生产计划，为社会提供足量的符合标准的产品或优质服务，要自觉接受政府的监管，定期向政府及主管部门如实提供反映履行合同情况，在特许经营权发生变更或终止时，政府和经营者也必须做好资产的处置和人员的安置工作，必须保证产品和服务供应的连续性和稳定性。此外，特许权经营的核心问题还是特许权经营协议的拟定，特许权经营内容、区域、范围及有效期限，产品和服务标准，价格和收费的确定方法、标准以及调整程序，设施的权属与处置，设施维护和更新改造，安全管理，履约担保，特许经营权的终止和变更，违约责任，争议解决方式等协议必备条款都必须予以详细的表达。
以1782年，巴黎市政府授予佩里兄弟建设经营给水设施的特许权为标志，城市公用事业的特许经营制度已经有200多年历史，但是其在世界范围尤其发展中国家能够蓬勃兴起并成为城市基础设施融资的重要方式，应归功于以特许经营权为基础的BOT模式的独特魅力。1984年土耳其总理奥扎尔（Ozal）首先提出的BOT概念，其是英文Build Operate Transfer（建设——运营——移交），即政府特许权换取私人融资建设经营公共基础设施的一种投资方式，具体而言，政府向私人颁发授予经营权证，允许其在一定时期内筹集资金建设某项基础设施，并有权管理和经营该设施，政府对其所提供的公用事业产品或服务的数量和价格可以有所限制，保证其有获取利润的机会，经营风险由政府和民营机构分担，而特许经营权期限届满，私人应按约定将该设施移交给政府部门，并由政府重新指定部门经营和管理。BOT模式创建公私合作的双赢形态，政府减少财政负担，私人也分散投资风险，因此受到广泛青睐，而且因应具体情况差异，又形成一些变种，例如，BBO（Buy－Build－Operate，购买——建设——运营），BTO（Build－Transfer－Operate，建设——转让——运营），LDO（Lease－Develop－Operate，租赁——开发——运营），TOT（Transfer－Operate Transfer，转让——运营——转让）等。
城市公用事业被称为我国计划经济的最后一个堡垒和市场经济的“边疆”，民营化是与之相关经济、社会、政治体制改革的基本思路，而相关法律制度的建立健全则是保障有效实施的关键。当然，城市公用事业民营化不仅是法律路径的设计和选择，还应包括一系列基础制度的构建，包括但不限于以下：第一，政府信息公开，腐败容易发生在公共部门和私人部门的边界，为防止民营化变质成“私囊化（Pocketization）”，公共利益成为少数人的饕餮大餐，就必须实行全过程透明，因为“阳光是最好的杀虫剂”；第二，利益补偿，民营化不是推卸政府提供城市公用事业的责任，而是进一步提高效率，“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，私人资本之所以角逐于城市公用事业，不仅因为稳定的现金流，而是利润的存在，但是，城市公用事业是国计民生的命脉，如果为满足社会公众利益需要，相关产品和服务定价低于成本，则政府财政支持以维持行业合理利润就是民营化的基础，当然具体项目上的支持力度和支持方式，例如采用税收优惠、补贴或凭单，需要进一步分析；第三，有效的公用事业管制和反垄断体系的建立，政府有关部门应转向以维护公平竞争和良好的市场秩序为己任，并且通过公众多方面、全方位参与和监督，使之成为真正公共利益的代表。
【作者介绍】辽宁大学法学院讲师，法律硕士，研究方向为经济法。
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