『关键词』校园 安全 保卫 立法
党的十一届三中全会以来，我国立法已经步入了快车道。教育法、教师法、义务教育法、高等教育法、职业教育法等法律、法规，构成了具有中国特色教育法律法规体系的基本框架。这个日趋成熟的教育法律法规体系正进一步将教育事业纳入法治轨道。贯彻依法治校，首先要明确其本质含义。所谓“依”，是把法律作为管理学校的依据和最高权威；所谓“法”，是指学校管理之法源，依法治校既应依全社会共同遵守的一般法，又要依专门规范教育事业的特别法。作为调整校园安全关系的特别法——《校园安全法》，其制订和颁布是一项复杂而又艰巨的系统工程。要使校园安全立法符合实际需要，又符合法理要求，有许多理论问题和实践问题需要在立法之前或立法过程中进行认真的探讨和研究。本文从校园安全保卫工作的角度，对校园安全立法的紧迫性与可行性等问题做一概要阐述。
一、校园安全立法现状的基本评价
安定的校园环境，关系到每一个学生的正常学习、健康成长，关系到教育事业的发展和科教兴国的大计。然而，近年来校园安全的现状却令人担忧：师生人身安全及财产权益得不到保障，学校财产受到不法侵害，正常教学秩序遭到破坏，社会治安中的各类问题在校园中都有所反映。校园秩序混乱直接影响了师生员工的工作、学习和生活。面对如此严峻的校园安全形势，校园安全法制保障却显得非常软弱，主要体现在以下几个方面。
1、校园安全立法工作严重滞后
学校是我国科技、文化发展和社会主义政治文明建设、精神文明建设的重要阵地。为了维护正常的校园秩序，有关职能部门已经尽力去管，但由于目前校园安全管理法制不健全，学校处于两难境地：不管，则无法遏止校园环境的日益恶化；要管，则没有专门的法律条款作为管理的依据。特别是市场经济体制改革的深化和发展，我国教育体制改革正在向社会化、经济化、现代化、国际化方向发展，改变了过去单一的教学模式，扩大了办学规模，出现多层次、多渠道、多形式的社会共同办学体制，从而使教学模式和结构呈多样化、复杂化。其次，学校后勤改革向社会化、企业化发展，使校园不安定因素明显增加。第三，长期以来境内外敌对势力都把学校作为“和平演变”的重要目标，他们采用“冷战”计划引诱年轻单纯的学生上当。他们通过互联网攻心或反动邪教等方式渗透校园，影响校园安全稳定。再加上随着改革开放的深化和发展，对教学科研成果的开发、保护和应用，校园环境的保护等方面发生的社会关系都需要相应的法律来调整。但现有的校园安全方面的规范性文件不能很好地解决这些问题，直到目前为止，我国尚无一部专门的、系统的、综合的校园安全法律。校园安全法制建设严重滞后于学校的安全需求，也落后于我国整体立法进程，这与加强依法治国的要求是背道而驰的。社会主义民主与法制建设要求校园安全必须立法，这里所谓的校园安全立法，不是一些部门、一些地方制定的行政规章或地方法规，而是特指国家最高权力机关——全国人民代表大会常务委员会的立法。因为只有这样的法律，才具有权威性和稳定性，才能够解决长期以来亟待解决但又无法解决的一些重大原则性问题。
2、校园安全法律体系很不健全
我国社会主义民主与法制建设经过20年的发展取得了巨大的成就，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的观念已深入人心。目前，尽管已经有了《刑法》、《教育法》、《高等教育法》、《治安管理处罚条例》等有关法律法规，但还是需要有一部专门适用于校园安全保卫工作的法律，因为《刑法》仅仅解决罪与非罪、犯罪后如何处罚等问题，《治安管理处罚条例》仅仅解决违反治安管理的行为以及违反后如何处罚等问题。两者主要是对校园内外的犯罪行为与违反治安管理行为作出界定、处罚，而不能解决如何进行前期管理、如何加强预防等问题。从宏观上讲，它只能解决校园安全保卫工作的局部问题，而不能解决校园安全保卫工作的全局问题。确定教育、公安等国家行政管理机关与学校及师生员工在维护学校治安秩序，确保学校政治稳定，建立健全安全保卫工作制度，落实安全防范措施，预防和减少违法犯罪，消除各类治安灾害事故隐患，保护学校及师生员工的生命财产安全，创造良好的教学、科研、生活环境，为教学改革和教育发展提供安全保障过程中发生的相互关系。即各级教育、公安等国家行政管理机关对校园安全保卫工作如何明确分工、落实责任、加强协作、互相配合；如何组织、协调、管理、指导、检查、监督校园安全保卫工作，我国现行法律、法规有关这方面的规范相当薄弱。要依法治校，首先要有法可依，只有建立适应社会主义市场经济发展要求的校园安全保卫工作管理体制，并以法律的形式固定下来，才能使校园安全保卫工作真正有人管、有力量管。
3、校园安全规范立法层次不高
我国实行多层次的立法体系，不同的立法机关根据其不同的立法权限所制定的规范性文件，其调整的范围和效力是有明显区别的。我们希望制定的校园安全法是有中国特色教育法律法规体系中的一个独立的法律部门，在立法层次上应由全国人大常委会制定。但现行的校园安全保卫方面的规范性文件立法层次不高、效力等级较低。如：《关于在国家财政经济中建立保卫工作的决定》、《关于文化保卫工作的指示》、《机关、学校、医院文化单位保卫工作细则（试行）》、《全国经济文化保卫工作会议纪要》、《关于在部分高校设立公安派出所实施办法的通知》、《关于企业事业单位公安机构体制改革的意见》、《高等学校内部保卫工作规定》、《国有企业治安保卫工作暂行规定》和《学生伤害事故处理办法》等等，以及有的省市制定的如：《江苏省企业事业单位治安保卫工作条例》等等。由此可见，我国不仅全国人民代表大会及其常务委员会没有出台校园安全保卫方面的专门法律，甚至连国务院也没有出台过一部有关校园安全保卫方面的专门行政法规。到目前为止，涉及与校园安全保卫相关的规范性文件一般都是与其他内容混和的，其形式无非就是两类。一是党中央、国务院及其各部委办制发的有关安全保卫方面“决定”、“意见”、“通知”、“纪要”等规范性文件，根据《国家行政机关公文处理办法》和《中国共产党各级领导机关文件处理条例》规定，以上属于行政公文范畴即所谓的“红头文件”。二是国务院各部委办及各个省市制定的有关安全保卫方面“规定”、“条例”、“细则”等规范性文件，属于行政规章、地方性法规或规章范畴。
4、校园安全法律实施机制弱化
有关校园安全保卫方面的法律法规，几十年来一直是飘摇不定，始终没有一部明确的、系统的、专门的法律。1985年公安部制定的《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则》规定：查破一般刑事案件，协助公安机关侦破重大案件，查处治安案件是保卫组织的主要职责和任务。而且还规定，单位的保卫组织既是该单位的职能部门，又是公安机关的基层组织，在本单位党委和公安机关的领导下进行工作。这也是建国以来国家的一贯政策。而1979年通过的《刑事诉讼法》和1986通过的《治安管理处罚条例》则规定非司法行政机关不得行使刑事侦察权和治安管理权。从而使得校园安全保卫组织多年来的合法工作变成了“违法”行为。特别是1994年公安部《关于企业事业单位公安机构体制改革的意见》明确：校园安全保卫组织不再是公安机关的基层组织，它只是学校内部的职能部门，校园安全保卫组织的公安性质和职权被取消了。面对不断恶化的校园治安状况和日益复杂的校园周边环境，校园安全保卫组织无能为力，尽管教育部制定了《高等学校内部保卫工作规定》，但是作为行政规章只能对各级教育行政部门和各类学校设定义务。目前校园治安、交通环境难以令人满意，盗窃案件和交通事故时有发生，外来人员随意进出学校造成混乱。为了维护校园秩序，学校安全保卫组织已经尽力去管理，但由于目前校园安全保卫管理无法律可依，面对违反校规的外来人员，校园安全保卫组织却无可奈何，处事稍有不当就会造成很大麻烦，暨南大学就曾发生过因安全保卫人员执行校园交通管理制度而被告上法庭的事件。其根本原因就是：校园安全管理没有执法依据和执法队伍，更没有走上依法治校的轨道。
5、校园安全权利和义务不对等
根据现行法律规定，校园安全保卫组织是学校的一个职能部门、一个内部机构，不享有行政执法权。然而又规定校园安全保卫组织的职责是对学校内部进行治安管理；对校内外的人员在学校内部违反管理规定要处罚，但没有明确规定该如何进行管理、如何处罚、依据什么进行处罚。众所周知，权利和义务、职权和职责是互为条件的，校园安全权利和义务、职权和职责必须相称和对等。现有的校园安全保卫方面的法规、规章没有赋予校园安全保卫组织相应的职权，却要求校园安全保卫组织承担需要运用国家行政权力的管理职责，这种状况显然是不合理的。从而使校园安全保卫工作常常处于欲干不能、欲罢不忍的尴尬境地。校园安全保卫组织不能按某些规章的规定去行使公安机关的部分权力，因为这将违反《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》，但如果不行使公安机关的部分权力，校园安全形势在当前很难好转。原因很明显，最近几年来校园内部存在着大量的刑事、治安案件。但在执行法律法规时则遇到了一系列的矛盾和困难：依照公安部《关于企业事业单位公安机构体制改革的意见》的精神，“所有属于公安机关管辖的违法犯罪均应由公安机关处理”。但实际情况是公安机关虽然有权管，却又无力管。在这种情况下，没有侦查权和治安处罚权的校园安全保卫组织，客观上依旧要承担查破发生在校园内部的治安案件和一般刑事案件的任务，实际上开展这些工作本身就在实施违法行为。因此，对于没有执法权的学校，政府不能奢望很多。在现行有关校园安全法规中，“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”只能是政府对学校的奢望，“谁主管、谁负责”只能成为政府和学校扯皮的事。
二、校园安全立法的紧迫性
国家兴衰，系于教育；教育的发展离不开校园的稳定、安全；确保良好的校园治安秩序，离不开健全的法制建设。近年来校园安全保卫工作无法可依，师生被歹徒杀害、伤害的事件时有发生，校园盗窃案件频繁，校园周边环境复杂，不法份子侵入校园，而安全保卫人员却无权阻止，“谁主管、谁负责”的原则成为空话，亿万师生的安全、学校的稳定和校园的正常秩序缺少切实有效的法律保护。制定《校园安全法》，赋予校园安全保卫组织以执法权，强化校园安全管理已迫在眉睫。
1、制定《校园安全法》是保障校园安全的客观需要
学校的治安和稳定问题，历来是各级党委和政府关心的重点问题。现在的校园，已不再是封闭的单一型教书学府，它不仅是青少年接受知识的殿堂，更是接受素质教育的场所，它有许多自身固有的特点，例如高校的特点就有“十多”：著名专家教授、社会知名人士多；现代化的贵重教学仪器多；有关国家政治、经济、科技、国防、外贸等方面的科研成果及机密多；国内外和校内外不同的学术流派、民族文化、科技项目互访交流多；办学渠道、层次、方式多；学生社团活动及校际间交往多；西方思潮的负面影响多；临时雇佣、外聘的人员多；进出校内的各类车辆和流动人口多；校园周边娱乐设施、服务网点多。所有这些，加速了校园的社会化，随之而来的思想渗透、失窃泄密、打架斗殴、流氓滋扰、酗酒闹事、传播淫秽制品、吸毒、赌博甚至公开抢劫、杀人放火、入室强奸等案件在校园内也时有发生。加之人员来自四面八方，信息源多、信息量大且传递迅速，因此有人把校园称之为“社会政治的敏感区，社会矛盾的高压区，社会动态的晴雨表”。这些表述是否确切暂且不论，但却是明确地指出了校园具有特殊的社会地位，安全保卫工作有着特殊要求。其中包括：高价值贵重设备需要安全守护；高精尖科研成果需要有效保密；剧毒及易燃易爆物品管理需要妥善安排；重大外事活动警卫工作须做到万无一失；师生员工需要良好的治安环境等等。一句话，校园安全保卫工作需要与之相适应的管理模式，需要依法治校。因此，制定《校园安全法》，是高校自身建设和发展的客观要求。
2、制定《校园安全法》是完善教育法律体系的需要
从1949年新中国成立到改革开放前，我国对教育的管理基本停留在红头文件加行政命令上，没有出台过任何一部有关教育的正式法律。以1978年4月召开的全国教育工作会议为起点，我国的教育法制建设在邓小平同志的直接关怀下，迈出了可喜的步伐。全国人民代表大会及其常务委员会先后颁布了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等教育法律，以及《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等与教育相关的法律；国务院制定了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国扫除文盲工作条例》、《中华人民共和国社会力量办学条例》等16项行政法规；各地也出台了大量的地方性教育法规。我国已初步形成了以《中华人民共和国教育法》为骨干、内容较为合理的、具有中国特色的教育法律法规体系，结束了多年来教育工作无法可依的局面，这对于保障我国教育事业的健康发展和教育改革顺利进行，起到了不可替代的作用。教育法制建设20多年来取得的巨大成就是有目共睹的，但是短暂的20年，教育法制不可能做到尽善尽美，其中就包括需要制定一部全国统一的《校园安全法》，以保护学校、教师、学生的合法权益，使依法治校更上一个台阶。这是完善我国教育法制建设的必然要求，直接关系到教育改革的进一步深化，关系到国家和民族的兴衰，是学校长治久安的重要保障。总而言之，加强校园安全立法，完善教育法律法规体系建设，建立健全的校园警察执法机构，维护校园治安秩序，确保学校的稳定安全，是当前深化教育改革和“科教兴国”的必由之路。
3、制定《校园安全法》是保障生命财产安全的需要
校园是亿万大、中、小学生学习和生活的场所，给学生一个洁净、幽雅、安全的学习环境，关系到每一个学生的正常学习、健康成长，关系到千千万万个家庭的幸福与安宁，关系到整个社会的长治久安，关系到教育事业的发展和科教兴国的大计。保障师生的人身财产安全，是维护师生的合法权益，保障学校教育教学正常秩序的重要方面，是全社会安全工作的一个十分重要的组成部分。然而近年来校园安全的状况却令人担忧，不时有师生人身财产的安全得不到保障的情况，也有校园内的公共财产受到侵害、教学秩序遭到破坏的情况。特别是正处于成长阶段的学生需要受到更多的关怀和保护。有资料显示，我国中小学生每年因食物中毒、溺水、交通事故、自杀而造成的非正常死亡人数都在1万人以上，平均每天有40多人，相当于每天有一个班在消失。校园内所发生的危险情形主要包括以下几种情况：一是安全措施不完备的学习设施和危险建筑，二是拥堵挤压造成的意外伤害；三是火灾、爆炸、食物中毒、煤气中毒等意外伤害；四是校外侵害，如杀人、强奸等刑事案件；五是文体活动中发生的意外伤害；六是校内外交通事故等等。这些事故的发生，干扰甚至破坏了一些大中小学校的正常教育秩序，使死伤学生的家庭遭受了不可挽回的损失，同时也给社会增加了不安定因素。造成学校安全形势严峻的原因很多，而其中一个重要原因就是我国至今为止还没有一部稳定的、统一的、便于操作的《校园安全法》，使得校园安全管理体制不稳定、安全管理模式不统一、安全管理措施不落实、安全管理工作不到位，从而影响了校园安全工作的正常进行。早日颁布《校园安全法》是当前校园安全严峻形势的迫切需要。
４、制定《校园安全法》是适应教育体制改革的需要
随着教育体制改革的不断深化，我国各级各类学校的教学结构发生了很大的变化，出现了普通教育与成人教育、职业教育相结合，学历教育与培训考证、辅导教育相结合，脱产教育与业余教育相结合的新型教育模式。国立“公办”教育与私立“民办”并存，招生人数不断增加，很多学校一时无法扩容，学生公寓推向社会或另建新校区。再加上由于教育投资大量增加，计算机、模拟实验室、网络中心等固定资产和高精尖教学设备不断增加，师生员工的生活逐步走向富裕，不少师生拥有计算机、手机、数码相机等贵重物品，这些都成了不法分子的作案目标。特别是学校后勤社会化致使校园外来流动人员增加，昔日单一宁静的校园逐步变成了教学、科研、工作、服务和集市一体化的小社区，使得各种矛盾纠纷不断出现，各种案件不断发生，严重影响校园的安定。同时，学校又是政治敏感的场所，知识分子集中，思想活跃，爱憎分明，是社会稳定的“晴雨表”。尤其是在当前深化教育体制改革后，校园安全管理面临着种种新情况、新问题，在国内国际社会大气候的影响下，一向被称为“净土”的校园成为违法犯罪分子作案的目标，校园安全保卫组织对此只能望而兴叹。现在已经到了国家应该赋予学校安全保卫行政执法权的时候了。将国家公权赋予校园安全保卫组织，一般情况下不会影响国家权力的统一行使，国家完全可以通过法律来规范学校安全保卫执法权的运作，由政府有关部门对校园安全保卫工作进行领导和监督，到时候学校和国家将双赢。
5、制定《校园安全法》是安全保卫工作实践的需要
校园安全是一个特殊环境下的特殊问题。根据1988年经国务院批准，由公安部、国家教委、劳动人事部、财政部联合发出的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》精神，全国有1/3左右的高校相继建立了公安机构，与校园安全保卫组织一套人马两块牌子，具有行政执法权。从而，有力地打击了校园违法犯罪活动，为高校创造了良好的教学、科研、生活环境。进入90年代中期，由于对校园安全保卫组织体制改革的看法不一，高校公安干警没有被及时授予警衔，使校园安全保卫组织处于欲管不能、欲罢不忍的进退维谷状态。具有侦查权的公安机关由于人力、物力、财力的限制，无力承担查破整个社会发生的治安、刑事案件，而没有侦查权和治安处罚权的校园安全保卫组织客观上承担着查破发生在校园内部的治安案件和一般刑事案件的任务。《刑事诉讼法》已经公布和实施20年之久，《治安管理处罚条例》已执行了20多年，这些早已生效的法律、法规对刑事案件侦查权和治安管理处罚权都有严格的规定，却被束之高阁。这些权力长期由校园安全保卫组织行使，又何以谈得上法律的严肃性？又如何做到“有法必依、违法必究”呢？它已经成为一种普遍现象，是不容回避必须解决的问题。现实社会中的这一矛盾，是客观实际需要与现行法律规定的矛盾，是我国法制不完善的反映。要妥善解决这个矛盾不能够采用取消或削弱校园安全保卫组织的办法，而应当确立起校园安全保卫组织的应有的法律地位，即通过相应的法律程序明确校园安全保卫组织的性质、地位、职权和基本任务。否则，就会削弱校园安全管理力度、助长校园违法犯罪。事实证明，近几年来校园安全保卫人员的手脚被束缚起来，无权查处治安案件和一般刑事案件，使校园内部发案率逐年增长，破案率逐年下降。只有尽早颁布《校园安全法》，并通过设立特殊警种——校园警察，才能扭转当前的被动局面。这既符合中国学校的客观实际，也符合依法治国的基本方略。
三、校园安全立法的可行性
江泽民同志在党的十六大报告中指出：加强社会主义法制建设，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。为此，要实现这个崇高目标，就教育工作而言，就是要建立和健全包括校园安全法在内的教育法律、法规体系框架，做到依法治教、依法治校。
１、党和政府多年一贯高度重视校园安全保卫工作
长期以来，党和政府非常关心校园安全保卫工作。特别是改革开放以来，江泽民、胡锦涛等中央领导同志为此都先后作了一系列重要指示，要求各级政府和教育战线各级领导要高度重视校园安全保卫工作。把校园安全保卫工作作为社会治安综合治理的一个重要组成部分，每一位领导同志和教育工作者，必须以对国家和人民高度负责的态度，把抓好校园安全保卫工作，作为实施科教兴国战略的一项十分重要的工作来抓，切实保障师生员工的工作、学习、生活和人身的安全。党中央、国务院多次召开会议、下发文件，同时还建立了一整套的工作制度，如不定期的中央部委联席会议制度、每年的省级安全工作联络员会议制度、全国中小学安全教育日制度、重大伤亡报告制度、学校寒暑假开学前的安全检查制度、非正常死亡统计制度。近几年各地开展了形式多样的“安全教育日”、“安全教育周”、安全知识竞赛等活动，不断加大安全宣传教育力度。在此基础上，各地普遍落实了安全工作责任制，山西、天津、福建、河南等省市还分层次签定了校园安全工作目标责任书，进一步落实“谁主管、谁负责”的原则。为适应新时期校园安全保卫工作的需要，2001年武汉市公安局按照国务院及公安部关于高校公安机关机构体制改革的精神，在全国率先成立了文化保卫分局，下设8个公安高校派出所。上海市的复旦、交大、同济、华东师大等18所高校的公安机关改建为17所高校公安派出所。新成立的高校公安派出所以开展校园安全保卫工作、维护高校政治稳定为目标，以治安管理为手段，有效维护了校园正常的教学、科研秩序，净化了校园治安环境，增强了广大师生的安全感，得到了学校和社会的好评。
２、改革开放使我国的校园安全结构发生重大变化
改革开放以来，我国校园安全结构发生了重大变化，校园及其周边环境更加社会化、市场化，昔日宁静的校园及周边环境已不复存在，校园安全保卫工作面临着一系列的新情况、新问题。以高校为例，近年来大力发展高等教育，招生人数逐年扩大，在校学生人数大量增加，造成学生的年龄结构、文化结构、层次结构特别是内在素质差异逐年拉大。再加上高校后勤社会化改革使高校“减负”了，但有相当一部分原来长期从事后勤服务的职工被打破“铁饭碗”，由于角色的转换、身份的变化引发了一系列深层次的问题。其次，从事教学、管理的同志由于自身这样或那样的原因，也会面临着转岗、待岗甚至下岗的可能。一些激励机制的改革，会使已经适应了计划经济体制下利益分配的人员感到非常不适应。这些变化，如果事先预测不到、处理不当，极易引发矛盾和事端。而这些矛盾和事端一旦发生和激化，解决起来会非常麻烦和棘手，严重的会阻碍高校改革的顺利进行。特别是市场经济折射在高校改革中一个最明显的变化就是大学生毕业后国家不再包分配了，大学毕业生就业已经逐步市场化、社会化。这一变化，使许多大学生在大二、大三的时候就开始考虑自己将来的出路，这一方面有利于大学生早些接触社会、了解社会、熟悉社会，激励他们刻苦学习，努力掌握真才实学，将来能从容适应社会的需要；另一方面，就业竞争日益激烈和“残酷”的现实，会使不少学生对自己毕业后面临的就业形势望而却步、信心不足，从而放弃对自身的严格要求，不求上进，学习不认真，得过且过。甚至目无国法校规，寻衅滋事，严重影响学校的安全和稳定。
３、我国制定《校园安全法》已经具备相应的基础
近年来，社会上对校园安全问题相当关注，校园安全立法议案在全国人大会议上连续提出。1999年全国人大九届二次会议期间，全国人大代表提交了3份要求制定《校园安全法》的议案；2000年全国人大九届三次会议期间，提交了11份议案，在这些议案上签名的多达354位代表，遍及11个省、市、自治区，“校园安全”成为2000年“两会”十大话题中“最揪心的话题”；2001年全国人大九届四次会议期间，共有21份议案直接提出制定校园安全法，提交议案的全国人大代表共有700余人，涉及16个代表团，校园安全问题一时成为社会的热点，媒体的聚焦。党中央和国务院对此十分重视，要求人大内务司法委员会、教科文卫委员会、教育部、公安部进行调查研究，认真处理。十届全国人大二次会议期间，许多代表呼吁：为校园安全立法已迫在眉睫。北京大学校长许智宏等37名代表、东北师大附中校长孙鹤娟等30名代表、北京外国语大学教授邱苏伦等30名代表、安徽大学教授孙兆奇等31名代表、西安电子科技大学教授刘三阳等33名代表、西北农林科技大学教授李华等31名代表纷纷向大会提交关于尽快制定校园安全法的议案。制订《校园安全法》，建立校园警察机构，解决校园安全保卫组织的法律地位和执法权限，强化校园治安管理的呼声越来越大。大家共同的目的就是：一要建立健全包括《校园安全法》在内的教育法律法规体系，做到有法可依；二要让校园安全保卫组织在校园安全管理工作中做到有法必依，执法有权，为其工作创造法律条件，从而掌握和控制不安定因素，打击违法犯罪活动，真正体现执法必严，违法必究，维护校园治安；三是为教书育人、科教兴国创造良好的校园治安环境，确保学生健康成长、教师安心教学、教育健康发展；四是加强法制教育，依法治校，保障教育法律法规在学校的贯彻执行，加速推进教育事业的持续发展。对校园的治安与稳定工作，教育部一直都给予了高度重视，曾专门邀请全国高教保卫学会负责同志进行了座谈。教育部还在国务院法制办召开的《机关、团体、企业、事业单位治安保卫条例》立法研讨会上积极反映了学校安全保卫工作的意见和要求，引起了国务院法制办、公安部的高度重视。最近国务院批准颁发的《企事业单位内部治安保卫条例》中明确指出：“高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定。”这是党中央、国务院重视关心高校安全稳定问题作出的英明决策。这是我国校园安全立法的一个重要里程碑，标志着我国校园安全立法又迈进了一大步。
４、立法研究为制定《校园安全法》做了理论准备
马克思主义历来十分重视理论对实践的指导作用，理论产生于实践又指导实践。通过校园安全保卫工作发展完善校园安全保卫科学理论，校园安全保卫科学研究又为校园安全保卫工作提供了舆论支持和思想保证。校园安全保卫工作实践和校园安全保卫科学研究是校园安全立法的两个重要依据。改革开放以来，校园安全保卫工作随着教育事业的发展，面临新的机遇和挑战，一方面是校园安全保卫工作的迅速恢复和发展；另一方面是校园安全保卫工作遇到不少新情况、新问题，使校园安全保卫工作者感到困惑。为此，中国高教保卫学会团结广大会员，研究我国教育事业的安全需要和发展趋势，创建保卫科学，促进建立有中国特色的保卫科学理论体系，极大的推动了我国校园安全保卫工作的发展。2000年高教保卫学会提出了《校园安全法》的建议第一稿。2001年又在北京召开了校园安全法立法研讨会，对建议第一稿进行了大量修改，形成了《校园安全法》建议第二稿。2002年在北京大学召开“新世纪高校安全管理研讨会”上，来自高校和公安部、教育部以及国际校园执法者协会的50余位代表又对校园安全立法进行了专题研讨。与会代表强烈呼吁“尽快制定《校园安全法》。校园安全保卫组织警察化已经刻不容缓，校园安全保卫工作者以没有行政执法权的身份采用行政手段同形形色色的违法犯罪现象作斗争，这种以违法手段制止违法行为的尴尬局面，再也不能继续下去了！”。根据国务院法制办要求，积极参加《企业事业单位治安保卫条例（送审稿）》的讨论，分别致函全国人大内务司法委员会、教科文卫委员会和国务院，强调《企业事业单位治安保卫条例（送审稿）》不能解决目前企事业单位在治安保卫工作中的突出问题，而高校保卫工作有自己的特殊性，难以用《企业事业单位治安保卫条例（送审稿）》来规范高校安全保卫工作，应当单独制定《高等学校保卫工作条例》。这些意见最终被党中央和国务院采纳，并得到了充分的肯定。
5、制定颁布实施《校园安全法》是国际通行惯例
校园安全是世界性难题，因为在校学生多数属于未成年人,他们保护自己、抵御侵害的能力较弱，一旦受到伤害,就会造成严重后果。学校对这类事情的处理很艰难，有时不仅需要付出巨额赔偿，而且还要花费很多的时间和精力。学校如何采取措施防范各种安全事故的发生，已经成为世界性的研究课题。制定《校园安全法》在我国还是件新鲜事，而美国早在上世纪60年代，就针对校园安全保卫人员没有行政执法权，治安隐患多，校园不安定的因素突出，各种犯罪活动增多，案件频繁，师生员工的人身财产安全得不到保障，各州相继通过立法程序确立了校园警察的法律地位，并赋予其与地方警察同样的权利。后来联邦政府又制定了《校园安全法》，从而使校园安全管理有了执法依据和执法队伍。澳大利亚、瑞典等国家也相继都制定了适合本国国情的《校园安全法》。正如美国普罗维登斯警察局长所说的那样：“校园是城市的一部分，校园有了自己的警察，州、市警察就可以集中力量搞别的方面的工作了”。这是解决校园安全问题的重要手段，也是国家解决警力不足、经费不足的有效方法。中国高等学校安全保卫工作考察团对美国11所高校的安全管理工作进行了实际考察，回国后的结论是：美国等发达国家为防止校园安全事故发生,采取了积极的防范措施，其中最根本的就是制定《校园安全法》，赋予校园安全保卫组织行政执法权。美国之所以成为当今世界上最发达的国家，是得力于高等教育的发达，而高等教育的发达，又得力于校园安全执法者们的创造性工作和神圣的奉献。美国的一流大学，是以一流的安全保卫工作作为后盾的。中国已加入WTO，中国只会更加开放，校园也将成为开放的社会，要从根本上解决校园安全问题，只有通过校园安全立法，以法律特有的强制性、权威性来规范校园安全管理行为。校园安全立法刻不容缓。
（本文原载于《长沙民政职业技术学院学报》第2005-1期）
【作者介绍】苏州市职业大学
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