关键词：行政收费设定监督
近十年来愈演愈烈的“乱收费”，使行政收费引起了社会重视。虽然乱收费中不排除某些非行政性的收费，如行业性的乱收费，但行政收费的“乱”首当其冲。故本文拟就行政收费的设定和监督问题，谈谈自己的看法。一、行政收费的设定现状
几年来，党中央、国务院为治理此乱，下了很大功夫，虽然仍然没有完全控制住混乱局面，但从中人们已越来越清醒地认识到：要治理行政收费上的乱，须从规范行政收费设定上入手才能从根本上解决问题。那么，我国目前关于行政收费的设定是怎样一种状况呢？大致有以下几种情况：
1．法律作了原则规定，授权国务院或其他行政机关作出具体规定，目前我国几乎没有法律对行政收费直接作出具体规定；有的法律规定了某类收费，但具体收费办法授权国务院或其他行政机关规定，如《进口商品检验法》第30条规定：“商检机构和其他检验机构依照本法的规定实施检验和办理鉴定业务，依照规定收费。收费办法由国家商检部门会同国务院有关主管部门制定。”《水法》第34条第3款规定：“水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。”有时，法律规定按照国家规定缴某种费用，而“国家”有关“规定”便是其后出台的行政法规或行政规章，如《矿产资源法》第5条规定：“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，其后国务院据此制定发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》这一“国家规定”；又如《环境保护法》第28条第1款规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理，……”1992年2月5日国务院发布的《征收排污费暂行办法》，就构成《环境保护法》该条规定中所称之的“国家规定”。
2．法规对行政收费有具体规定。如国务院批准发布的《长江干线航道养护费征收办法》是对征收长江干线航道养护费的专门规定；《港口建设费征收办法》是国务院对征收港口建设费的专门规定。
某些地方性法规也设定了收费，各地具体收费项目、标准不一。但可以肯定的是，法规直按规定行政收费的仍属少数，大多数行政收费是依据更低层次的规章甚至规章以下规范性文件征收的。
3．法律法规没有任何规定，由中央政府各部门和地方政府规章设定收费。如根据“以路养路”原则，由国家计划委员会、交通部、财政部、中国人民银行发布的《关于公路养路费征收和使用的规定》；又如，国有资产评估收费，按照国家物价局、国家国有资产管理局《资产评估收费管理暂行办法》的规定执行。再如国家烟草专卖局公布实施的《烟草专卖条例施行细则》第35条第1款规定：“凡经营烟草专卖品、烟草专卖管理品产。销业务的企业、单位、个体经营户都必须按规定填写申请书，领取烟草专卖许可证，并按有关规定缴纳管理费。”
1997年年初国家计委、财政部公布了国务院批准取消的48项建设项目收费，其中取消建设部门的19项收费中，就有建设部委规章设定的。
4．法律、法规、规章都没有规定行政收费，没有法规、规章制定权的地方权力机关或地方政府制定规范性文件设定的行政收费。这种规范性文件究竟有多少难以统计，但我们从许多反面事例可以窥见一斑。据湖南省对212户工业企业税外收费的调查情况表明：1995年各种收费支出达2．25亿元，占企业当年实现利润的44 3％；又据该省经贸委1996年上半年对10户国有大型企业抽样调查，企业税外收费项目100多项，支出总额占企业实现利润的1／3，个别企业达到一半。据吉林省的统计，1996年全省各级农村审计站共审计资金总额38亿元，砍掉不合理农民负担40余项，不合理费用5200万元。另据1996年5月5目的《经济参考报》报道，据农业部门的调查统计，目前乡镇企业负担的各种费用达204项，涉及到煤炭、土地、工商、物价。税务、劳动、电力、公安等60多个部门和单位；据分析其中有46．4％属于不合理负担，例如有重复收费的问题，像电费，电力部门根据企业用电量按每度 0．01元加收，税务部门、矿产部门又按销售收入的1％收取，乡镇财政又按人头每人每月3元收取。再如1997年2月河北省政府明令取消对企业的收费项目79项，均属其职能部门非法自收费项目。仅此，河北省企业每年可减负近10亿元。
由于没有法规规章制定权的机关层级较低，设定收费项目时缺乏统筹全局的考虑，随意性较大；加之自行设定的收费均为预算外资金，使这些主体非常有“积极性”设定收费。而在另一些情况下，则是变相设定收费，如国家明令禁止或取消的收费，像重点建设基金、预算调节基金等，有的地方仍然征收；在有些情况下，法规。规章对收费有规定，但行政机关超越标准征收，发生在海南省的一件行政诉讼案就因此而起：交通部、财政部。国家物价局对“航样费”征收办法和收费标准均有明确规定，即按照船舶净吨位和使用航道的时间、长度，实行“谁使用谁交使用多少缴费多少”的原则，而海南省航道管理局却规定按照注册收费，即不管是否使用航道，只要在海南注册，一律按月吨位、征收3．3海里全航程航样费。结果引起12家航务公司联名状告海南省航道管理局。二、规范行政收费的设定权应考虑的几个问题
立法规范行政收费已提到议事日程上来，在制定有关法律法规时应考虑如下问题：首先，应区分“创设”和“规定”。“创设”是上位法没有行政收费的规定，规范性文件设置收费，就创设了新的权利义务关系；以前或上位法已有行政收费的规定，规范性文件只是在其规定的范围内细化有关规定，因而没有设置新的权利义务关系，这是“规定”而非“创设”。有上位法规定，规范性文件超出上位法规定行政收费的标准、条件、数额而规定行政收费，则该规范性文件构成违法。
笔者以为，法律、地方性法规均可以创设行政收费，因为其制定主体是人民代表大会或其常设委员会；行政法规也可以创设行政收费，是由行政法规在我国法律体系中的地位、作用所决定的；另一方面也是由“税”、“费”的本质区别所决定，税收应为法律所确定，而收费则可以由行政法规来规定。至于规章包括部门规章和地方规章是否应有创设行政收费的权力，说法不一。笔者以为，即使给予规章创设行政收费的权力，也应将其权力限定在创设一定数额的行政收费之内。至于规章以下的规范性文件，不宜创设行政收费；在有上位法律。法规、规章规定的情况下，其细化规定不可超过上位法关于收费的条件、种类、幅度的规定。这是因为规章以下的规范性文件制定主体有成千上万，不如此限定，乱收费就无法从源头根除，收费就无法规范化。
其次，将可以改为税收的收费统统改为税收，税与费是有区别的，收费遵循特别支出的特别收人满足的原则，所以不是行政机关有特别支出的事项，就不能设定收费；行政管理的一般支出，由税收解决。从理论上讲，国家机器运转的一般支出或费用由国家税收这一“一般收入”来满足，但行政机关在针对个别人的特别活动中的支出是特别支出，这种特别支出应由受益相对人自行支付；或者有的相对人虽不是受益人，但其交费实际上是对自身行为所损害的公共利益的一种补偿，如排污企业交纳的排污费、纳税人拖欠交纳税款后一并交纳的滞纳金等。相对人的这类损害行为也会造成国家的特别支出，因而有必要以特别收入－－主政收费来负担。行政收费存在的理由即在于此。
我国近几年来行政收费迅速扩张的客观原因，是行政收费在弥补实际上的财政拨款不足。财政拨款不足是多方面的因素造成的，它既有国家支付能力的不足的问题，也有行政机关自身不断膨胀、冗员过多却还不断扩充编制的问题。正因为有这样的动因，行政机关的乱收费才会在全国范围内迅速蔓延开来。但是，笔者以为，如果行政机关基于弥补财政经费不足而设定和实施收费，恰恰说明这是乱收费。因为收费不同于税收，税收是解决国家支出的经费来源问题，而收费应基于行政活动的特别支出，这种特别支出是针对特定人的，财政经费不足并非由特定的某个人引起的，不应以行政收费的形式弥补。正因为如此，我们说必要的行政收费是合理的，但乱收费则是应该反对的。
由于税收是由权力机关设定的，将可以改为税收的收费改为税收，可收规范、统一之效。最近对《公路法》的修改，是费改税的一次可贵尝试，将为今后改革行政收费制度积累宝贵的经验。
再次，设定收费应受若干原则的制约，如“取之有度，用之得当”的原则，要求创设行政收费时统筹考虑，既考虑特别支出，又要考虑当事人的负担，并应避免重叠或对同一事项多头收费等。至于收费所得，尤其是预算外收费事项，应强调“专款专用”，在“用”的程序上做出具体规定，避免用之无当或失当。创设行政收费时还应遵循公开原则。“公开”即法律、法规、规章应在创设行政收费时规定实施行政收费所应遵循的公开程序：第一，公开收费的法律根据、收费项目和标准，包括立法者公开刊登创设行政收费的文件，也包括执法者在收费地点准备有关文件以备相对人查阅，以及收费时对收费依据的说明；第二，公开收费程序、收费人员表明身份。出示收费许可证件、说明收费依据和理由、开具收费收据，等等。
最后，行政收费应实施“收支分离”制度。“收支分离”又称作“收支两条线”，指收费与支出分离为两个过程。收费机关不能直接支出所收费用。这是遏制乱收费、促进廉政建设的有效措施。目前，收支分离的具体作法各地尚处在摸索改革阶段。例如辽宁省鞍山市专门设立一个收费管理局，将全市大部分收费项目纳入收缴该收费管理局直接征管的范围，并由该管理局将其所收钱款统一上缴财政。又如福建省福州市，将对投资外商的收费统一到一个窗口——设立了福州外商投资企业缴费中心，以解决多头收费、收费无序的问题。海南省从1996年7月1日开始实行了省级行政事业收费“各家开票，一家收款”的制度，即各收费单位在指定银行开设“行政性收费收入帐户”，并向社会公布，各级收费单位开具省财政部门的收费票据，缴费人在指定银行缴纳。该收入帐户只能收入，不能支出。收费单位的支出由财政部门另行审核、拨款。收支分离，杜绝“谁收谁用”，减轻收费对收费机关的直接利益刺激，是防止乱收费，使收费走上法制轨道的必由之路。三、对行政收费的监督
行政收费具有无偿性、强制性，如果不加以监督控制，行政机关很可能利用权力，随意收取费用，以致损害 行政相对人的合法权益。因此有必要对行政收费实施监督。
(一）行政机关系统内的监督
首先是行政机关内基于层级监督制度，上级行政机关可以监督下级行政机关，人民政府可以监督各工作部门。这种监督当然也包括对于行政收费的监督。
其次是专门机关的监督，如审计机关、财政部门、物价部门等根据各自职权范围对收费进行的监督。
另外通过实践摸索，我国行政系统内已逐渐形成一系列的行政收费监督制度，未来的立法尤其应予肯定。
1．行政收费目录制度，即行政收费的监督部门将现有各种收费按一定格式编成册，并通过媒体公之于众，以便接受社会各方面监督的制度。收费目录往往由省级物价部门制定，范围及于全省（直辖市或自治区），内容包括收费名称、收费机关（及负责人）、收费许可证编号、收费事项、收费标准等。收费目录除在报刊上公布外，还应在行政机关备份以供公众查阅。
2．收费许可制度，即行政收费的监督部门通过核发收费许可证，对收费主体、收费事项等进行控制的制度。凡有收费项目的行政机关或其他组织，应申领收费许可证，然后凭收费许可证进行收费，无收费许可证所实施的收费，个人或组织有权拒绝。行政收费的监督部门可以对行政收费许可证的使用情况进行监督检查，对违反收费许可证管理的行为，可给予罚款、吊销收费许可证等处罚。收费许可证由物价部门核发。许可证应载明：收费机关、法定代表人姓名、机关地址、收费负责人姓名、收费名称、收费项目、收费范围及标准、许可证编号、核发机关名称、许可证有效期限及核发日期。核发收费许可证是物价部门监督收费机关收费活动的途径，收费许可证则是行政机关合法收费的一个凭证；同时，缴费义务人也可以通过收费许可证达到抵抗非法收费的目的。
但是，目前行政收费许可证制度中也存在两个问题，一是核发收费许可证时收取费用，一是对违反收费许可制度的行政机关，可以吊销其收费许可证。收费许可证不同于其他许可证，其他许可证均是核发给相对人一方，而收费许可证是核发给收费行政机关，目的在于监督行政机关的行政收费活动。核发收费许可证不是赋权，而是监督，故不应对相应的领取许可证的行政机关收取费用；另外，对于违反收费许可证制度的行政机关，不应给以吊销收费许可证的处罚。因为行政收费权不是许可证所赋予的权力，而是法律、法规或规章所赋予的权力，因此，物价部门不能通过吊销其收费许可证的方式剥夺行政机关的收费权，应运用其他手段促使相应的行政机关改正自身在收费领域里的违法或不当。
3．收费登记制度，即行政收费监督部门向缴费人发放收费登记手册（卡），当收费机关收费时填写该登记手册（卡），以便以后收费监督部门检查的制度。例如许多地方针对农民负担过重的问题，设计了“农民负担卡”制度；为减轻企业负担，对国有大中型企业实行“收费登记卡”制度；为规范对外商投资企业的收费，向外资企业发放“收费监督卡”等。这些登记手册（卡）须包括下列内容：收费项目、标准、金额、收费机关名称、收费人员姓名、实施行政的时间。由于登记手册（卡）使缴费义务人对行政机关的上述事项一目了然，故又形象地称之为“明白卡”。明白卡便于缴费人监督行政收费活动。
4．联合检查制度，即各级行政收费监督部门每年对收费及相应的收支情况进行联合检查，并将查处情况抄报上一级主管机关的制度。按照党中央、国务院的文件规定，每年进行财政、税收、物价大检查时，要将对行政收费的检查列为其重要内容。
5．财政专户储存制度，即机关将收取的费用存人指定银行，并由财政部门和银行共同监督其使用的一种制度。这种制度是针对非预算内收费的；预算内收费，统一上缴财政，不适用专户储存制度。
6．行政收费的收据制度。收据是收费机关已实施了收费的证明，除法律另有规定外，收费机关必须使用法定的收费收据。否则，缴费人有权拒绝付款；收据也是缴费义务人履行了义务的证明。凭此，缴费人可以对抗重复履行义务的要求；收据还是缴费人财务收支的凭证，不使用法定收据，财会不能入帐报销；收据是发生争议的证据，以收费监督部门认定收费是否超标的凭据。我国行政收费的收据，除中央和地方管理的专项资金和集资性收费外，其他行政收费一律使用财政专用收据，财政专用收据套印财政部门的收费收据监制章。收费机关应凭物价部门核发的收费《专用收据购买证》购买收据。财政部门对收费机关可进行检查，对不使用收费专用收据的，可给予罚款等处罚。
（二）其他国家机关的监督
如县级以上人大常委会对相应的行政机关违法设定行政收费的规范性文件，可以撤销；又如人民法院通过行政审判活动，对行政收费活动进行监督。
（三）社会监督
包括中国共产党、各民主党派、各社会团体、人民群众以及媒体舆论对行政收费的监督。中国共产党实施监督，一方面是通过对党员的宣传、教育来体现，另一方面是通过发布规范性文件－－有时是与国务院联合发布，来约束行政机关工作人员，如 1990年中共中央与国务院联合发布《关于制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》，就是一例。各民主党派的监督，主要通过民主党派参政议政的途径来实现，如通过各级政协来实施对行政收费的监督；另外民主党派可以和各社会团体一样，以建议、批评或直接诉诸舆论的方式，对行政收费实施监督。人民群众的监督，则主要通过宪法所规定的批评、建议、申诉、控告、检举权来实现，这其中当然包括诉诸舆论实现上述权利。
（四）通过解决行政收费争议监督行政收费
收费机关与缴费义务人因收费管理发生争议，可通过以下途径解决：
1．通过向有关收费监督部门或其上级机关反映、控告求得解决。如《禁止向企业摊派暂行条例》第13条规定：“企业有权拒绝任何单位的摊派。企业对收取费用的项目不明确的，应当向收费单位的上一级人民政府的财政部门报告，经审查符合法律、法规规定的，才能支付。”
2．通过行政复议途径，解决争议。《行政复议法》规定，对违反国家规定要求相对人履行义务的，相对人可以申请行政复议。复议机关可根据是否违法的情况，分别做出撤销、变更、维持原收费决定的复议决定。
3．通过行政诉讼，解决争议。根据《行政诉讼法》第11条、第37条的规定，发生收费争议，当事人可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼；当然，当事人已经申请行政复议的，对复议决定不服，也可以提起行政诉讼。
不论采用上述何种途径解决纠纷，都能对行政机关的收费活动起到监督制约的作用。
收稿日期：2000－4－1
1987年2月6日国务院批准，1987年2月24日交通部、财政部发布施行。
1985年10月22日国务院发布，自1986年1月1日起施行。
1979年9月2日发布，1980年1月1日起实行。
见1996年12月15日《经济参考报》文伯其文。
见1997年3月4日《法制日报》罗兴平文。
见1996年12月2日《光明日报》关杰、李妍文。
见1997年2月14日《经济参考报》
见1996年4月 3日《法制日报》
见 1996年 7月10日《法制日报》第5版。
见1996年7月《中国纪检监察报》。
见中共中央、国务院《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》。
见1996年12月 2日《光明日报》第4版，“亦喜亦忧话减负”。
见1995年8月29日《人民日报》策2版，“呼和浩特市政府规定：到企业收费须登记”。
见1997年4月8日《法制日报》第2版，“北京规范对外企业收费”。
]]>
