『关键词』交通 拥堵 对策
[Abstract]The reason of Chinese city's traffic jam have objective factor，but the more important is the traffic management isn't perfect．The article analysis the reasons of traffic jam，thinking enhance the traffic management through service administration，and has the legal analysis about the traffic measure's feasibility．
[Key words]traffic jam countermore
2004年7月10日，北京遭遇特大暴雨袭击，城区内绝大部分道路积水，造成城市交通大面积瘫痪，这暴露出北京城市建设和交通管理上存在严重问题。对此，温家宝总理作出批示，“应对北京城市建设进行一些反思”。
交通问题的引人关注不仅仅是因为拥堵给人们生活和工作带来诸多不便，更为重要的是它反映了中国社会正在发生的急剧变化，反映了我们的行政管理模式还没有完全适应飞速发展的社会现实，因此，交通拥堵所“堵”住的不仅是市民的时间与快乐，更是全面和谐社会建设的前进步伐，是现代化的速度和效益。笔者认为，从宏观角度看，迅速增长的交通需求与有限的交通供给之间的矛盾是导致交通拥堵的内在原因；从微观角度看，交通管理水平不高，不能合理有效地疏导交通流量是导致交通拥堵的直接原因。对此，笔者将首先以北京为例分析城市交通拥堵的主、客观原因，再着力从行政管理法律的角度分析解决拥堵现状的对策。一、城市交通拥堵现状的成因
（一）机动车数量急剧增长
早在九十年代，一位在交通领域颇具权威的专家当时曾悲观地预测：“预计2010年，当北京的机动车保有量达到200万辆时，道路交通将会一片瘫痪。”但2003年8月，北京的机动车保有量就首次突破200万辆，北京遭遇到了前所未有的交通拥堵压力。同时，政府对这种突然发生增长状况的明显准备不足，交通行政管理措施应对乏力。据报道，北京市机动车从1950年的1757辆发展到1997年的100年，经历了48年；而从100万辆发展到200万辆只用了六年半的时间，这一状况还将随着汽车价格的进一步下降而持续发展。
（二）道路设施基础薄弱，总量不足
城市道路虽然近年有了较快建设，但道路建设远远不能满足车辆增长的需要。据北京市交通管理部门的调查统计，在早晚车辆流量高峰期间，整个城区的道路基本处于拥堵状态，经常发生拥堵的点段达65处。同时，北京经过多年的城市发展，主要城市功能集中在三环路以内，尤其越是接近老城区，道路状况越是令人堪忧。
（三）城市居民交通意识淡泊
北京城市居民已超过1300万，其中驾驶员达到320万人，即目前每4位北京居民中就有1位有驾驶执照。据介绍，纵观北京拥堵的实际情况，有三分之一是由于车辆行驶违章造成的，而在车辆高峰期任何一个司机的刹车行为，都将使300米以内的车辆停止行驶。与自行车时代不同，汽车时代的交通运行速度已大大提高，一些在以前并无大碍的违规行为，可能在今天将严重影响交通的正常运行。
（四）城市交通体系缺乏协调
北京城市快速机动化缺乏一个大容量的交通体系与之相适应。表现在交通规划与城市整体规划之间没有整合，城市建设没有交通先导的思想；在一些新建的大社区，开发商受利益驱动，相应的交通服务设施不完善，使得新开发地区交通基础落后；公共交通系统建设滞后，没有形成以点带面的“网状”公共交通体系；轨道交通不发达，线路过少，票价过高，而且缺乏与其他公共交通方式的有效衔接，无法提高公共交通的吸引力。二、解决中国城市交通拥堵的法律对策
通过上文对北京交通拥堵现状的成因分析，笔者认为，城市交通拥堵问题归根结底是由于交通运输服务的供小于求和交通行政管理的制度操作缺陷，而两者相比较，后者更应该是解决拥堵问题的关键所在。这是因为：客观方面的道路交通资源是有限的，而且还受制于土地等不可再生因素的影响，除了积极扩大道路交通资源的总量之外，更重要的是综合运用政府交通行政管理职权，运用先进的交通控制与管理技术，提高有限道路资源的利用率，疏导急剧产生的交通流量，以达到减轻拥堵的目的。过去我们在交通发展的过程中，曾出现对交通需求的被动满足，出现拥堵就修高速路，修立交桥，而极大忽略了交通网络建设的行政先导性，“无视运输组织、制度与政策的适应性等诸多病状”。因此，笔者拟从行政管理角度提出以下法律对策。
（一）完善城市整体交通规划，以交通先导作为城市建设理念
城市交通问题如果一旦陷入被动应对的状态，将会形成恶性循环的不良状态，即拥堵——道路建设——再拥堵——再道路建设。对于进行公共行政管理的政府而言，在城市建设中必须预先集合交通、规划、城建等相关职能部门进行总体规划，改变过去将交通问题视为城市建设中的后续问题，用道路交通去填补城市建设的空白的行政理念。例如：北京的道路建设在巨额资金投入的支持下，应该说发展的速度很快，其城市环路水平已号称世界第一。国外的一些大都市，如伦敦、巴黎只有一条环路，而目前北京五环、六环都已经通车。那么为什么会出现路越修越多，交通却越来越堵的反向循环状态？
笔者认为，究其根本原因，是中国城市交通整体规划具有严重滞后性造成的。首先，虽然环城路建设发达，但并没有形成合理的交通网络，主要环路之间基本平行，没有交叉，因此形象的被称为“摊大饼”式的道路模式，这是无益于解决交通拥堵现状的。虽然这种模式也受到以旧城为中心的城市格局的影响，但不能不说是城市规划方面的失误；其次，局部道路规划存在设计失误，例如北京西直门立交桥、德胜门立交桥这些花费巨资建设的交通项目，从投入使用当天就没有缓解交通拥堵，一定程度上反而加剧了这些地区的交通拥堵，虽然当初建设的初衷是好的，但从实际运用效果上看应属于交通设计规划的“先天不足”，至少也反映出交通规划方面的预见性严重缺乏；另外，从城市建设发展的进程分析，我国城市大的建设工程基本上都集中于中心地带，尤其是临近主干路的区域，当然这是出于交通便利的考虑，但殊不知这种建设模式很大程度上反而增大了交通成本：其一大型项目建设过程中，避免不了大面积占路施工，造成道路交通系统既不稳定，其二项目建设结束后，又会造成大量车辆聚集，造成新的交通拥堵。综上所述，由于城市交通规划的预见性不足、交通设计的合理性欠缺，实际上已经理下了交通拥堵的“隐患”，当实际的拥堵问题出现后，再去对已有规划进行改良将造成“事倍功半”的不良效果。因此，笔者认为，政府作为行政管理的主导者，尤其作为公共利益的代表方，应合理运用行政计划行为，行政指导等行政行为，预先对城市交通体系进行通盘考虑，同时要保证该行政行为的先进性，实际运用的可行性至少不少于5至10年。另外，对于涉及公民权益的大型交通规划的制订，还应事先举行专家论证会或听证会，听取专家、学者以及市民的意见和建议，平衡各个利益集团的合理需求。
（二）实施新型交通管理需求措施，控制、疏导交通流量
交通需求管理就是通过减少或分散需求使供需平衡，保证交通系统有效运行。相对于传统的适应需求的被动管理模式，交通需求管理是一种主动、积极式管理，其实质是通过交通政策的导向作用，运用一定技术，通过行政收费等手段影响交通参与者对交通方式、时间、地点、路线的选择，使需求时间、空间均衡化，以保持一定的供需平衡。交通需求管理是交通规划与交通治理观念上的一次划时代变革，从历来增加道路交通基础设施容量来满足交通需求增长的传统观念，转变为对交通需求进行管理以适应道路交通设施容量的全新观念。
交通需求式的传统行政管理措施主要有车辆牌照费、道路拥挤收费和车牌限制通行等行政方式。其中车辆牌照费是指利用多收取牌照费用的方式方法达到控制车辆拥有率的目的。但是思路是可取的，可实际运行效果并不好。例如：上海实行车辆牌照费制度，于是许多上海市民就去上海周边地区申领价格低的外地牌照（如杭州申领牌照只需花费500元），这辆申领了外地牌照的车辆同样回到上海行驶，同样等于上海又多了一辆新车。因此，车辆牌照制度不能“治本”。
拥挤收费和车牌限制通行是目前国际上运用较广、实际效果也较好的通过控制车辆使用来缓解交通拥堵的行政手段。拥挤收费概念出现于二十世纪七十年代，是只在城市交通严重拥堵的情况下，通过对车辆使用者收费来引导和调解交通需求，在时空上改变交通流量的分布，从而达到缓解交通拥挤的目的。新加坡是最早运用该措施的国家，而且效果显著，1975年，新加坡通过收取拥堵费用，控制高峰期严重拥堵地区以及路段的上路汽车数量，收效极为明显。机动车的通行量比高峰时期减少了24700辆，交通速度增加了百分之二十二，交通收费管制区域的机动车总通行量减少了百分之十三，部分机动车从高峰时间转向非高峰时间通行。据报道，英国伦敦也于2003年开始实行拥挤收费，收费区域为内环线内二十一平方公里范围，针对对象为私人汽车和货车，而公交车、出租车、紧急救援车辆、事故车辆、消防车、残疾人士和领取社会保障金人员驾驶的车辆免于收取拥挤费，并且周末和法定节假日收费停止。方案实施后，交通量减少了百分之十六，车速提高百分之三十七。虽然世界许多国家实行了拥挤收费并取得了良好效果。但笔者认为，这项措施在我国实际的交通状况下并不十分可行。这是因为：其一收费属于行政征收行为，是一项典型的负面影响行政相对人的消极行政行为，那么在我国城市是全程收费，抑或是部分区域收费？如果是部分区域收费，那么确定收费的区域标准是什么？收取费用为多少，是全部统一实行一个数额，抑或是不同区域根据具体情况收取不同的费用？收取的费用上缴国家统一预算后如何使用？哪些车辆属于免征收的范围，哪些行政相对人属于免征收的范围？另外，所有上述问题是否都需要事先举行听证会或论证会？那么行政程序上的增加负担如何解决？总之，笔者认为，交通拥挤收费对于小范围的区域拥堵的确有显著效果，但是对于一个交通拥堵情况普遍的城市来说，全部区域实行拥堵收费等于没有收费，部分区域实行拥堵收费又有可能造成其它未收费区域新一轮的交通拥堵。而且与拥堵收费相关的问题和措施目前还难以界定并达成共识。因此，拥堵收费在我国大、中城市不具备完全的可行性。
车牌限制通行是指禁止某一车牌号码的车辆在规定时间和区域内通行，其目的是采用行政手段限制车辆使用，从而减少交通流量，缓解交通拥堵。韩国汉城是运用车牌限制通行比较成功的城市。1994年汉城发生圣水大桥崩塌事故，汉城市政府决定对所有桥梁进行安检，1995年2月3日至5月30日，汉城市实施以车牌0-9与日期尾数0-9为根据，同号车辆不准通行的行政规定。这一措施将城市总体交通量减少了百分之六。据称我国部分城市在举行重要会议或大型活动时，也有采取以车牌号码尾数单双号为依据的限制通行方法。对此，笔者认为，车牌限制通行行政措施的有效性是明显且不容置疑的，但是作为一种具有不可避免的强制性手段，是否考虑到了行政相对人的权利保护，现代行政应该是一种体现人性化的积极行政，BR％行政，主动满足相对人的合理需求，在追求公共利益的基础上也要充分考虑私人权益。因此此种方法只能短期使用或应急性使用，不是一种稳定的长期使用的行政措施。
那么，既然传统的交通需求管理都不能完全适用我国城市的具体实践，应该运用何种行政措施进行操作呢？
笔者认为，交通问题是最能体现行政执法能力的，当现有道路总量等客观因素已保持稳定时，不应从限制相对人的角度来完善交通管理（如：拥挤收费，车牌限制通行等措施），而应从改善交通行政管理的角度入手，这就要求管理者从指导思想到行为模式都要进行根本转变。如：据调查，当某一路段出现拥堵时，距离此区域最近的交警赶到现场平均用时7分钟，如何提高交警出行的效率？对此，笔者提出以下建议，采用一种新型的交通需求管理以缓解拥堵。
1．增强交通管理的科学性、合理性。运用有效的交通行政手段，使交通实现智能化管理。如：采用行政调节的手段力争各种交通形式转乘效率达到最大化，比如公交、地铁之间无缝隙转乘，出租车停靠网点与公共交通之间的无缝隙转乘。当然，这一方面要依赖于各种公共交通网建设上的互通，但更主要的是在转乘价格上政府要有所考虑，相对人总是希望采用最方便、最便宜的途径到达目的地，因此我国部分城市近期纷纷取消公交月（通）票的作法笔者认为有待商榷，这将大大增加相对人的出行成本，也无形中会增加路上拥堵的可能性。
2．依法行政，杜绝“以罚代管”的执法模式。“以罚代管”无疑是一种为满足个人利益、部门利益而损害公共利益的恶性违法行政。2004年我国颁布了《道路交通安全法》，这是一部以人为本，旨在提高道路通行效率的行政法律，一方面明确了各级交通主管部门在交通安全管理方面的行政法律责任，另一方面又明确了对相对人交通违法的处罚标准，这样“双管齐下”从立法上杜绝了“以罚代管”的执法模式。
3．大力发展公共交通，提高行政服务意识和能力。实践中，国外治理交通拥堵的政策更加侧重于从运输装备角度扩大交通服务能力，其中有效的措施就是大力发展公共交通，引导人们“弃车就乘”，在扩大服务能力的同时减少交通量。笔者认为，这其中最为主要的就是公交专用道政策和发展轨道交通。公交专用道政策使公交车拥有一条或几条车道的绝对通行权且占用道路资源较少，目前我国城市还普遍没有能力实行这种措施，并且公交司机的职业能力和素养还有待提高；从现状看我国城市较为可行的是发展轨道交通，轨道交通泛指以地铁、轻轨为工具的交通方式，它们在单通道宽度、容量、运送速度、单位动态占地面积等指标上，都比一般交通工具具有明显优势。但由于我国城市轨道交通建设存在滞后性，因此城市居民出行选择轨道交通的仅有百分之五左右。而在英国伦敦市，平均每步行五分钟就有一个地铁站口，轨道交通建设和适用均非常发达。
4．进行交通智能化行政管理，使有限的交通资源得到最大利用。智能交通是力求使每一位交通参与者都能得到相关的交通信息，同时利用网络等智能化资源及时调整交通参与者的行车路线。同时智能交通也可以使交管部门的一时间了解交通状况，提高突发事件的快速反应效率。笔者了解到，目前中国部分大城市，如北京、上海，大部分出租车已安装了车流量示意图、目的地最近行驶路线图等智能化装置，这种措施毫无疑问将在一定程度上缓解拥堵现状，另外，国外某些发达城市已经实现了根据车流量来调整红绿灯时间的道路管理，而我国红绿灯设置都是恒定时间，往往造成一个方向长时间畅通无阻，而另一个方向长时间被红灯堵住的状况。笔者认为，虽然我国城市目前还无法实现红绿灯的调节式行政管理，但在红绿灯设置时间上可以作些文章，例如：笔者了解，北京望京地区某十字路口南北向红灯时间在设置上比东西向长10秒，而南北向却是该路口进程的主干道，因此每当上班高峰期就造成大量车辆拥堵，当交通管理部门调整了南北向红灯设置时间后，该路口基本上没有再发生拥堵情况。这应该是通过技巧手段缓解交通拥堵的典型范例。
【作者介绍】法学硕士，讲师，北京建筑工程学院社科系法律教研室。
注释与参考文献
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