【内容提要】笔者在对国内生态补偿理论主要观点进行梳理的基础上，认为生态补偿是任何个人或组织负有的维护适于人类生存的良好生态环境的义务，在享用生态环境资源的同时向该资源的所有人或管理人所为的相应给付等行为活动，以及有关制度保障等的总称。论述了生态补偿的立足点是生态环境，生态环境是兼具生态价值和经济价值的人类共有资源，生态补偿的实质是实现人类在生态责任和生态利益上的重新分配。
『关键词』生态补偿 生态环境 生态补偿的性质
江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中指出，全面建设小康社会的目标之一，就是“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。“，加强生态建设，维护生态安全，实现经济与人口、资源、环境的协调，实现人与自然和谐相处，是21世纪人类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。加快推进社会主义现代化，必须走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。而应对当前严峻的环境形势，只有综合运用各种手段，进行制度创新，才是当然的出路。
生态补偿制度建设不失为一种重要的探索和尝试。生态补偿制度是解决生态环境问题的产物。起初，中外对环境污染治理大多采用政府财政支持的措施，实际上是把污染者的治理责任转移给了全体纳税人，既没体现生态环境资源的价值，又违背了社会公平原则，不能有效遏止生态环境污染和生态破坏。一些环境法学者提出应将生态环境问题的外部性“内部化“。1972年，经济合作与发展组织（OECD）理事会首先提出了“污染者付费“，提出由污染者承担治理的费用，很多国家把其确定为环境法的一项基本原则。该原则在环境法上的具体化、制度化是生态补偿在法律上的重要表现形式之一。近年来，国内学者多从生态学、经济学、法学等角度对流域生态补偿、森林生态效益补偿等进行研究，已取得一些研究成果，但生态补偿的基础理论研究薄弱，仅仅“污染者付费“显然不能解决生态环境问题，需要从生态法的角度对生态补偿理论展开进一步的探讨。
本文尝试对生态补偿的基本内涵进行论证，祈望能对统一生态补偿理论认识有所裨益。
一、生态补偿的定义
尽管国际国内有大量的生态补偿实践和立法，并初步建立生态补偿制度，但理论研究还很薄弱，何谓生态补偿，至今尚未达成一致。目前国内理论和实务界主要有这样几种表述：
（一）吕忠梅教授等人认为生态补偿分狭义与广义：狭义是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的还包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。[1]
（二）马燕副教授以“生态利益“为中心将生态补偿定义为：为保护生态利益，维护生态平衡与安全，实现生态价值，达成经济效益、社会效益与生态利益一致的生态正义目标，对一切有损生态利益联系的行为进行矫正与弥补的生态化活动。[2]
（三）毛显强博士等认为：是指通过对损害（或保护）环境资源的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而刺激损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。[3]
（四）致公党中央副主席王钦敏认为：是指对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价值进行补偿。[4]另外云南环境保护局洪尚群[5]武汉大学环境法研究所的杨娟[6]等在此前后也作过相似的论述。
（五）曹明德教授认为是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。[7]
值得一提的是90年代中期以前，囿于当时认识背景，有学者将生态补偿狭义地定义为“生态补偿费“。
这些学者分别来自法学、经济学、环境科学以及实务界。吕忠梅教授等强调的是人类对生态环境造成破坏后的恢复性行为和安排；马燕副教授的观点建立在“生态中心主义“伦理基础上，认为生态补偿是实现生态正义；毛显强博士认为生态补偿是保护资源的一种经济手段；致公党中央副主席王钦敏、洪尚群和杨娟等学者，其观点的核心是“破坏者恢复“；曹明德教授突出的是自然资源（广义）享用过程中的“受益者付费“；他们从不同视角和层面揭示了生态补偿的特定内涵。
本文作者认为，生态补偿是出于维护适于人类（也包括整个生物共同体）生存和发展的良好生态环境的需要，由生态环境的直接、间接享用者，对生态环境进行必要的保护、修复、建设或基于公平享用公平负担原则，就其生态环境的受益承担相应义务的一系列行为活动及其制度保障的总称。
二、生态补偿的立足点
对生态补偿的立足点一直有不同看法,一般认为是环境,如吕忠梅教授，本文认为提生态环境比传统的环境更准确。
首先，生态环境比环境更具涵盖力。环境一般是指与某一中心事物有关的周围事物。在不同的语境中其含义和分类各有不同，在环境科学中，中心事物就是人类，如有的环境科学家将之概括为“作用在这一中心客体上的、一切外界事物和力量的总和“[8]，可见环境是指人和对人类有影响的自然因素之总和，此外，常把环境中除人以外的部分称为自然环境；法律用语上，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。如我国环境保护法第二条解释为：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村“，这里的“环境“，其实就是自然环境。显然，传统的环境都指称的是人的“环境“。
在我国，生态环境最初是在宪法中作为一个法律术语出现的，如：我国宪法第26条规定“……国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。……“，它是与生活环境相提并论的概念。事实上，早期这种提法在法律上并不科学，生态环境是个“生词“，法律文件没对其做出明确的鉴定，实践中容易引起争议。沈国舫院士就曾著文说“生态环境“用语不妥，理由之一，该词是当年黄秉维院士在讨论宪法草案时提出的，他自己就认为生态环境就是环境;之二，国际上也不这么用，我们把“生态环境“译为“ecologicalenvironment“,沈院士说“这是重复“，沈院士的意思是生态环境就等同于环境或自然环境，意指生态环境一词的提法多余，不应该赶时髦都冠之以“生态“。当然，沈院士没排除在约定俗成的情况下，通过广泛的讨论以求对生态环境的外延和内涵达成共识;[9]之三,生态环境和生活环境的所指范围不明确，给人印象就是生态环境是我们生活环境以外的与生活环境相对立的东西，容易误解二者关系。我们认为，啥都冠之以“生态“二字确实没有必要，生态环境一词早期的使用委实欠妥，不过，生态的含义为“生物的生理特性和生活习性“[10]，说生态环境时，定义为与各种生命有机体有关的“环境“，从汉语言习惯上讲也是顺理成章的事，再考虑到以下事实：一是生态学研究的深入告诉我们：人类与所有生物体同属一个“生态系统“，都是系统链条中的一环；二是生态伦理的形成和发展，提出了许多诸如“动物权利“、“动物福利“和“自然权利“的新概念和新诉求;三是人类与自然协同向更高级阶段演化的发展观等等。把生态环境视为比环境更具涵盖力的概念，即上位概念，指影响生命有机体的各种天然的和经过人类改造过的自然因素的总称，包括影响人类的各种环境及其要素，也包括不一定对人类有影响，却会影响其他生命有机体的“环境“及其要素等所构成的总体，是乎更合理。再用法理的眼光去审视各种特殊野生动物保护区的设立和管理的立法目的，生态环境保护也比“环境“保护更具解释力度，顺乎社会潮流；其次也理顺了宪法和环境法以及与其他法律之间法律用语的逻辑关系，宪法所谓保护“生活环境“与“生态环境“，其实就是生态环境，生活环境不是与生态环境相对应之物，而是出于强调所需，环境法所定义的“环境“仅是生态环境的一部分。环境法列举的“大气“、“水“等是自然环境组成部分，“城市“、“乡村“等是生活环境，统属生态环境范畴，自然环境与生活环境既区别又有密切联系，自然环境与人相对，生活环境与非生活环境相对，一定生活环境必须以一定自然环境为依托，却不能等同，各自侧重不一，自然环境强调的是客观天然一面，生活环境强调的是以人为中心的经常活动所及的环境部分，如“城市“直接说成自然环境就别扭，说“城市“是以特定的自然环境为依托就很合乎习惯，故我们在某种意义上也赞成沈院士的观点“一词使用不准确“，“生态环境“（此处实是指自然环境）是久远的客观自然界演化而成，要保育和修复，更多的是尊重才对；但从生态环境包含生活环境角度出发，我们又认为，在尊重自然规律的前提下，对生态环境的某些部分（生活环境）做一些更合乎人类生产生活需要的改动，是乎提生态环境建设还是可以的。对环境和生态环境作这些区分有必要，有助于深化“环境“问题的认识。
其次,生态补偿立足于生态环境是一种世界观的转换。从环境到生态环境，反映的是两种不同的世界观，前者是以人为中心，是“人类中心主义“的，后者是以生态为中心，是“超人类中心主义“的。过去我们说保护、补偿都是指环境，马克思说人类社会是自然过程和社会过程的统一，可我们老是把自己和“环境“对立起来，潜意识里“环境“服从自然规律，人类自己服从社会规律，因此我们在谈论“人地“关系时总说人类“征服自然“、“改造自然“，忘记了从自然角度看自己：人类的“小环境“也是“生态大环境“中不可分割的一部分，人类也是生态系统食物链条上的一个“结“，是自然选择的结果。正如曹明德教授讲生态环境问题时在许多场合大声呼吁“吃牛肉可能得疯牛病，吃猪肉可能得口蹄疫，吃鸡鸭可能得禽流感，吃果子狸可能得SARS，人类应该警醒“，的确应该警醒，特别是“吃“背后的“东西“：为提高禽畜的产量生产不人道的饲料、为饱口福改变自然选择而成的饮食结构……，吃的是改造过的“牛“、改造过的“猪“……生活在改造过的环境，一切都是改造过的，我们岂止是在改造自然，是在改造自己，恩格斯早就告戒我们“不要过分陶醉于我们对于自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都要报复我们。每一次胜利，在第一步都确定取得了我们预期的结果，但在第二步和第三步有了完全不同的出乎意料的影响，常常是把第一个结果又取消了。“[11]我们应该同时把自己放回自然之中，作为生态环境整体的一部分，那我们关注的就不仅仅是环境，而是生态环境了；我们对待生态环境的态度，应该是适应、协调和维护。生态补偿只有立足于这个基础之上，才会对解决生态环境问题更有助益。否则，仅在人类社会成员之间搞“生态责任或生态利益平均“，不能落实人类整体对生物共同体的责任。
三、生态补偿的目的二重性
生态补偿的目的具有二重性：一是人类对生态环境的补偿,实现生态正义；二是人类社会成员之间的补偿,实现生态责任和生态利益分配正义。
首先，人类的自然属性决定了人类类群体是生态环境整体的组成部分，得服从自然规律：人类要“吃“、“喝“、“拉“、“撒“，要消费自然界的物质和能量，就必然要“破坏“生态环境；同时人类的生存和发展又离不开特定的适宜的生态环境，也就是说要维护生态环境的系统平衡，这是人类生存和发展的基础,作为类群体的人类唯一的选择就是在系统的动态平衡内活动；其次，作为社会属性意义上的人类，已经今非惜比，掌握着巨大的生产力，瞬息间就可能使整个地球生态系统趋于崩溃，当然人类的生存和发展也会就此打住，人类成了生态安全最危险的因素。为了整个生态的安全，也是为了人类自身的永续发展，理性的人类不仅应支付过去的历史欠账，还应肩负起呵护生态环境的责任，这是生态正义的要求。
其次，人类面临的生态危机具有全局性，任何局部的破坏都可能危及其余，解决问题的出路是全人类的统一行动，而协调这一行动的关键则是实现社会成员对生态责任和生态环境承受能力阈值上的分配正义，即人类生态责任的承担和生态利益享有上的公平，这既是人类自然属性的需要，又是人类终极意义的追求。
就生态补偿的双重目的而言，人类对生态环境的补偿是基础性的，人类社会成员之间的补偿是衍生的；但前者往往又是通过后者实现的，后者的实现某种程度上又提升了人类自身的存在意义，因此它们又是互为条件共同促进的关系。
四、生态补偿的性质
生态补偿的性质极易引起误解，人们常常把它视同“扶贫“、“照顾“等行为或活动，特别是很多人把生态补偿等同于生态补偿费，这是对生态补偿的极大误解。生态补偿的性质，可以通过对人与生态环境、人与人之间的关系分析得出。首先，人类要实现可持续发展，得有一个良好的生态环境，在当今人类强大的改造能力面前，生态环境显得十分脆弱，加上历史遗留的“生态欠账“，有必要对生态环境进行养护，故每个社会成员都应是养护责任的承担者；其次，生态系统平衡之阈值无疑是一种资源，是人类的共同福利之所在，每个社会成员都应是资源的受益者；最后，从当代人的角度看资源是非常有限的，不容许任何人滥用和破坏，除了作为社会成员必要的享用外，任何人都有保证生态环境资源发挥对于人类最大效用的责任。可见每个社会成员在生态环境面前都应是责任者和享用者的统一。遗憾的是长期以来生态环境的主要价值游离于人类经济社会运行系统之外，生态环境的养护成本和价值即生态成本，未在社会成员的生产生活中得到应有的体现，导致生态环境资源的滥用以及享用不公，直至出现生态环境危机。故生态补偿的性质是社会成员享用生态环境资源成本的给付。生态补偿的实质是对生态责任和生态利益的重新分配。
为更准确理解生态补偿的性质，有必要进一步澄清几个概念之间的区别和联系。
1．生态补偿与生态补偿费。
如前所述生态补偿是享用者对生态环境进行必要的养护、修复、建设或基于公平享用公平负担原则，就其生态环境的受益承担相应义务的一系列行为活动及其制度保障的总称；生态补偿费则是实施生态补偿过程中的一种具体手段，也可能是落实补偿的各种方式（含义务）在货币上的反映，生态补偿费是中性概念，可以是指受益者或使用者应该支付的费用、也可能是指生态利益受损者或提供者应该获取的收益、还可能是对生态环境保护者支付的费用或政府为生态环境建设所支付的费用，从表现形式看，主要是货币。生态补偿实现的手段，不仅仅表现于征收或给付生态补偿费，还可以有许多其它措施，如积极作为的养护、修复、建设等行为，激励性的税收优惠政策、技术扶持和奖励措施等。
2．生态补偿费与各种违反法律法规的处罚或责任的区别。
生态补偿费是社会成员享用（或提供）生态环境资源的相对成本的货币支出（或收益），可以视做“机会成本费“，不是“罚款“，是以生态环境或自然资源的使用或提供为前提的给付（或收取），该行为在法律上表现为行为的合法性，给付（或收取）的性质主要是对价性、恢复性或鼓励性的；各种违反环境资源法律法规的处罚是对其违法行为所给予的惩罚，不限于罚款；民事责任是给对方造成损失的赔偿。如：1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》第三十九条第四十一条分别规定“对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。……“、“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。……“，此处“超标准排污费“是生态补偿费，是合法使用生态环境应缴生态补偿费的追收；“罚款，或者责令停业、关闭“是行政处罚手段；“造成环境污染危害的，有责任排除危害“、“对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失“系行为违法，侵权而承担民事责任，后两者的前提是行为的违法性，不过是立法上笼统地规定到了一块。
3．生态补偿费与资源税(费)的区别。
资源税是依照《中华人民共和国税收征收管理法》（1993年生效）征收的一种自然资源税。按照现代税收理论，税收是“国家政治权力、社会管理职能的物质利益获取方式“[12]，可见税收目的是为了公共财政的需要，具有“强制性、无偿性、确定性和公平性四个特征“[13]。资源税也是国家为实现其职能，以国家强制力为后盾，依法强行向特定自然资源生产单位或个人收取的一定货币，是国家机器运转费用来源之一，资源税不是生态补偿费，鉴于现有的生态环境养护多由公共财政负担，其可以看作是生态补偿费的来源之一。但尽管如此，从我国征收资源税的历史和现实看,其目的除了为国家取得一定财政收入外，还有体现资源有偿使用，调节级差收入，调节国家、企业和个人之间的分配关系等目的[14],因此,现行资源税也有生态补偿费的成分；资源费是国家为实现其所有者权益而对各种自然资源的开发者、使用者就自然资源的开发使用所得应分取的一定比例的利润。不过，从现行立法目的看，又是多个目的的竞合，如：1994年施行的《矿产资源补偿费征收管理规定》第一条规定“为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，根据《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，制定本规定。“这里至少包含两个目的：“为了保障和促进矿产资源的勘查“实质是收取勘查成本费、“保护与合理开发“无疑就是收取生态补偿费、“维护国家对矿产资源的财产权益“应该是生态补偿费，因为自然资源是有机的生态环境的组成部分，“矿产资源的财产权益“实质就是其经济价值，这是共有资源，表明该费的收取是国家代表所有民众实现所有者权益。可见，现行资源税(费)的很大部分是生态补偿费，是资源开发利用过程中实现生态补偿的形式,但不能等同。
4．生态补偿与各种类型的“扶贫“。
“扶贫“一般是政府对发生生活困难和经济发展受阻的社会成员、公民团体或地区，出于社会责任而给与的无偿的物质或非物质帮助，暗含同情、人道之义，是不对等的给付。现实中生态补偿往往与扶贫发生竞合，如我国第二大林区--西南林区境内有几十个国家级贫困县，这些国家级贫困县的经济发展落后固然与其居民思想观念、当地政府决策等自身因素有关，也与其位于西南林区不无关系，西南林区是我国西部的生态屏障，尽管这里森林资源丰富，也历来是森林资源管制或禁伐实施最严格的地区之一，一方面，不仅采伐量受限，还要投入大量人力物力加以保护；另一方面，又限制了相关产业的发展，这些很大程度制约了该地区经济的发展，他们虽然对我国生态环境保护做出了巨大的贡献，却没有一定的机制对他们这种生态付出区进行补偿，招致发展失衡在所难免。因此，国家对于他们经济的、政策的支持一概冠之以“扶贫“，持这种看法是极不公平的，对该地区的生态补偿是国家（生态受益者）对该地区居民付出的弥补。
【作者介绍】西南政法大学
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