先有人大，后有政府——这是现代民主的逻辑。以往可并非如此，基于分封制、官僚制——只有政府，没有人大。当然，在某种意义上，可以认为旧时的（也是旧式的）政府将立法与行政（其实也包括了司法）合二为一了。
在民主政体下，不能不追问地方人大和地方政府设置的正当性和合法性。我们为什么必须设置它们？可不可以不设置？——特别是在单一制背景之下。当然，民族区域自治和特别行政区制度可以另当别论（下同）。
我们到底是为了必须设置地方人大而不得不设置地方政府？还是相反？抑或二者都是必需的？而且还不厌其烦的一口气设置省、市、县、乡四级！真让人不得不和分封制——浮想联翩。
民主制和单一制强调的是主权和立法的集中统一，不容分享。而真正做到这一点的只有乡这一级（也就是最低的一级国家地方机关）。所谓的地方政治实体（包括地方人大和地方政府）是否具有独立的法律人格？独立的自我意志？听命于他人或上级的立法，已经不是真正意义上的立法了，已经可有可无了。
行政区划（注意：不是立法区划！）的作用和意义需要重新界说。地理区域的划分，其目的已经发生了根本的变化，不再以利益、私权、领地、势力范围为宗旨，而转化为实现管理效率的手段。其标准是适当的人口和空间距离。其层级设置要以社会物质文明的水平为制约条件。
可以预见，全国只应有唯一的中央立法机关，唯一的中央政府。中央政府可以按照社会分工的原则进行事权划分，设立若干工作部门。每一个工作部门可以在不同的空间范围设置合理的层级所属部门（也就是人们常说的垂直管理），具体实施管理工作。地方政治实体（包括地方人大和地方政府）将逐渐退出历史舞台。
公权机关在任何行使公权的状态下，永远也不是权利主体。
中央的财政负担为什么要与中央银行组织的权力相一致？
行政权的边界何在？——法律对此保持沉默！
不能不——必要——这就是行政权存在的理由。
社会——正在崛起成为在国家和公民之外的第三主体。天哪，前两者的某些特性它——兼而有之，真让人好生琢磨。公法、私法，看来还不够，还要有——“社会法”。
地方的权力？到底是谁的权力？是异化了的地方政治实体（包括地方人大和地方政府）自身的“权利”，还是地方百姓的权利？可以隐隐约约地看出，地方政治实体俨然就是利益主体。
行政机关对内上下级之间的管理不应视为“行政法”上的管理，而只是任何一个社会组织均具有的“自我管理法”上的管理。
共管是让人费解的分类结果。中央决策，地方执行——这分明是分工，怎么就成共管了？
行政法规和规章——能否为公民设定权利和义务——这居然还是一个问题吗？难道行政法规和规章从来不曾为公民设定权利和义务吗？？难道行政法规和规章不是以为公民设定权利和义务为己任的吗？？？
目前，可以毫不客气地说，绝大部分行政机关——就是“黑户口”——就是“无照经营”——根本就没有行政主体法上的根据！——更不要说行政行为法上的根据了！！如果还依稀有一些所谓的根据，绝大部分又是“自我授权”！！！——真应该被“收容遣散”。
中央行政机关的类型、层次和幅度，不仅是行政法律问题，同时也是行政管理（或曰组织管理）问题。依法理，还要依科学和技术。
对完整的行政权进行决策、执行、监督和咨询这四种分类是值得商榷的。是行政权的内部分工吗？按作者的意思可以这样理解。四种不同的权力将行政权周延分割。但行政权自身具有如此广阔的权力空间吗？特别是各种权力已经完全相对独立且直面外部世界，互不包含，也不互为条件和目的，不能被理解为是一个完整行政行为的若干环节。跨越如此巨大的权力性质差异而熔为一炉，很难令人信服。它们应当被解析，被独立定位，而不应当含混的归入行政一家。主体的身份是由其特殊的自身性质所决定的。在如此重大的问题上，我们还是需要一点精确意识的。决策归立法机关，执行归行政机关，监督独立于行政从属于立法，咨询当属民间（当然其产品可以转化为权力行为）。
现实中的中央行政机关的类型、层次和幅度可谓“乱成一锅粥”。法理和事理均被抛在了脑后。
法律依据。非常遗憾的是，除了简略的国务院组织法之外，其组成部门皆处于无法可依的状态之下。虽然部委的设置尚需人大的批准，但仍不免随意性。其他机构就更是——没有法律名分了，完全脱离了法律的约束。所有的国务院组成部门必须有专门的、逐一的立法依据。以往的所谓“三定”也必须纳入立法的轨道，而不是自话自说，自我授权。
其中很重要的就是人员编制也要法定，而且要确定死数（固定的绝对数与相对数相结合），不可随意更改。不妨就采用1 ：10原则。共设：总理、部（以上两级共同构成内阁）、局、处、科五级。其中，每一个局（而不像以往那样按照部来设置，国防、外交等例外）均在地方各级设置相应的分支机构。
设：总理一名（含副总理一名，所有的副职仅限一名——下同）、部长十名、局长百名、处长千名、主任科员万名。中央行政机关的公务员总数为：二万二千二百二十二人——恒定常数。无出、无缺，必无入。可空岗，绝不可超编。统领全国事务。不少了，实在不能算少了。
全国设十个省级行政区划。每个省下设十个市，每个市下设十个县，每个县下设十个乡。
地方行政机关（不设各级人民政府）：省级机关可设：局（100）、处（1000）、科（10000）三级（公务员总数为：222000）。市级机关可设：处（1000）、科（10000）、办事员（100000）三级（公务员总数为：2220000）。县级机关可设：科（10000）、办事员（100000）二级（公务员总数为：2200000）。乡级机关只设办事员（100000）一级，每个岗位设两人（公务员总数为：2000000）。地方总数：6642000。全国公务员总数为：2000000+2200000+2220000+222000+22222=6，664，222。
以上只是理论抽象概算，因国防、外交、央行事务不在地方设分支机构，具体数字会有出入。
副职问题。现实情况充满了中国特色。太多人想做官。层级又不能无限制设置，只好“天才”的设计出副职制度。好像一个大口袋，可以尽情的往里装，已经多到吓人的程度。有的时候，副职的数量达到甚至超过下级正职的数量。真的是——官比兵多。必须根治。以国家主席和副主席的设置原理、数量为楷模，一正一副。副职不是一个层级，享受——正职待遇。当然是在层级不变的前提下。
所有的领导岗位均应实行任期制度（含中央军委主席）。此不细谈。
管理幅度。1 ：10可能是最佳配置比例（当然，略多和略少是允许的）。这一比例不是按照客观事物的繁简来设置的，而是尊重管理的效率与科学而确定的。社会生活的复杂多样，并不会成为困扰我们的原因，只需高度理性的对之进行不同层级的种属归类，问题便可迎刃而解。我们先人的六部（吏、户、礼、兵、刑、工）设置，就是最好的启发。必须对管理对象——重新排列组合。目前的二十八个部、委、行、署，必须再度凝炼。同时一并整合直属机构、办事机构、议事协调机构、部委代管局。直属事业单位单列。
例如，可作如下设计：国防部、公安部、外交部、内务部、法务部、经济部、文化部、科教部、卫生部、社保部和央行。
发改委、民委、民政部、计生委、国土部、水利部、财政部、人事部归入内务部。
国防科工委归入国防部。
教育部、科技部归入科教部。
国家安全部、司法部归入法务部。司法二字容易产生歧义。故回避。
劳动和社会保障部简称为社保部。
建设部、铁道部、交通部、信息产业部、农业部、商务部归入经济部。
监察部、审计署的机构脱离行政，职能归属立法。财政支出权绝对控制在立法的手中。税收应保留在行政中。总理、部长的任命，掌握在立法手中。总之，人权、财权必须由立法直接控制。
其他保持不变。
薪酬制度。法定公开。完全货币化、统一化（不论地域和工种）、透明化。科员以上一年度全国平均工资为基准，每年跟随浮动。向上逐级翻番。办事员是科员之一半。
公务员资格取得。面向全国，公开招考。
职务晋升。面向全体公务员，公开竞争。
同一部门上下级之间主要是事权差异，地域管辖权差异，而不是——管理关系。每一级机关要强调自我管理和约束，此外就是行政系统外的监督，这也是起决定性作用的。上级对下级的管理不是其主要工作。否则，必将陷入不可自拔的、无谓的、内耗的泥潭之中。
注释与参考文献
该文作者--应松年、薛刚凌,载于《公法研究》第一辑
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