【内容提要】随着法治建设的日益完善，作为行使检察监督权的检察机关的人员任免与管理也将成为一个突出的问题。本文主要从检察人员的现状与存在的现实问题进行分析，着重把握今后改革的方向，以个人的观点进行了阐述。
『关键词』检察人员 任免 绩效管理 检察官 改革
和谐社会已经日益被世人所知悉和向往，如何建立和谐社会，其中一个重要的方面就是法制社会的建立与完善。从司法角度上讲，要实现真正和谐的法制社会，仅靠立法完善，执法严明是不够的，还需要一支完全适应社会政治、经济发展的优良执法队伍。作为国家监督机关的检察机关来说，检察人员是处于执法的前沿，检察人员执法状态直接关系到中国社会安定与发展。因此，我们必须重视检察机关人员的任免与管理问题，加强检察人员队伍的现代化建设，笔者就检察人员的任免与管理谈点个人看法。
一、前我国检察人员任免与管理的状况。
（一）检察人员的任免。
我国各级人民检察院由下列人员组成：检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员、书记员、司法警察，以及综合部门的工作人员和后勤人员等。依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国检察组织法》的规定，最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举和罢免。全国人民检察代表大会常务委员会根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员和军事检察院检察长。县级以上的地方各级人民代表大会选举和罢免本级人民检察院检察长。选出或罢免地方各级人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。地方各级人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，由本级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。最高人民检察院检察长的每届任期与全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。地方各级人民检察院检察长的每届任期与本级人民代表大会每届任期相同。全国和省、自治区、省辖市人民代表大会常务委员会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。各级人民检察院的助理检察员、书记员由本级人民检察院检察长任免。经检察长批准，助理检察员可以代行检察员职务。
（二）检察人员队伍的现状。
《检察官法》正式实施至今已有十年，客观地说，十年中由于有法可依，检察人员素质已得到改观。检察系统统计数据表明，1993年全国近19万名检察人员中，大专及大专以上文化程度的不足68%，研究生仅163人，还不到0.1%；统计截止到2001年底，全国21.4907万名检察人员中，大专以上学历的已有16.3148万人，占76%。这一进步很大程度上应归功于《检察官法》中对检察官任职的学历和经历的法定要求。作为我国来讲，这种制度的设计虽然已是历史性的突破，但是与许多国家相比仍然是一个低门槛（比如在法治发达的美国要想出任检察官，必须在所在州取得执行律师业务的执照并且参加法律人协会），更何况即使是不高的门槛，在执行过程中还不可避免地存在着“折扣”现象。今年已是2005年，与最高人民检察院检察长提出的检察队伍建设目标：“到2005年底，检察官中本科以上学历要达到45%，其中县级院，分、市院和省级院应分别达到40%、60%和80%；45岁以下检察官本科以上学历应达到55%，硕士学位的应达到4000名以上，博士学位的要达到100名以上。”还有一定差距。而且，我国检察人员队伍目前有三种不容乐观的现状：第一是检察官队伍整体已向专业化发展，但专业化程度不高；第二是受地方干部管理体制制约，职业化无法保障；第三是检察人员个体素质差异明显。在加入世界贸易组织环境下，中国的检察人员面对的不仅是中国而是世界，因此加快检察人员队伍建设不庸置疑。而目前阻扰检察人员队伍建设的主要有：一是观念因素。中国的传统观念是排斥司法独立的，在现阶段的检察实践中，也时有“司法行政合一”伴随左右，司法尚未完全实现从工具到价值的转变，“检察机关独立行使检察权”也没有完全达到从理论到实践的兑现，其政治附属地位是不可回避的事实。二是体制因素。观念上的问题直接造成体制上的弊端。受制于地方行政，原有的“选官”制度离专业化和高质化甚远。三是经济因素。一方面经济发展差异是改善或限制检察人员素质的瓶井。经济发达地区必然呈现出科技型、外向型兼全方位发展的经济形态，这样的环境不可避免地会出现多样化、高智能型、涉外型的犯罪案件增多，客观上使检察实务变得更加复杂、更有难度，在实践中甚至还会出现现有法律不能涵盖的犯罪认定和法律适用的空白。另一方面，经济的繁荣激活和带动了律师业的发展，律师、特别是高水平律师对司法过程的广泛参与，也是促进检察人员提高业务水平的外在动力。反之，不发达地区，由于经济落后，犯罪形态相对单一、犯罪手段甚至比较原始，这在一定程度上限制了检察人员对检察实务的广度和深度的探讨。
(三)检察人员管理现状及存在的问题。
长期以来，检察人员的人事管理权限都在地方党委组织部门（或者人事部门），进入检察机关的人员基本上是在某个地域（如：地、市、县）内，由组织部门（或者人事部门）综合考虑政府或党委各部门人事需求情况，经统一调配后进行安置的，对在职检察人员的任职、提拔也是组织部门说了算。这样的人事管理制度，对检察人员来说既缺乏科学性更无职业化可言。理由有几个方面：一是进人不强调检察官必备资格，造成检察官的非专业化；二是任职缺乏明确高效的分工，不利于检察职能的发挥；三是由于组织部门（或者人事部门）的管理客观上距法律理念较远，在一定程度上会影响检察人员职业意识的定位与强化，不利于增强检察人员权力之下的自律性；四更因检察机关人事权的不独立，而难以避免检察人员在履职时由于顾及个人升迁不能公正执法情况的发生。
长期以来，基层检察院年终考核所适用的多是所在地区同级行政机关的管理目标，这不符合《宪法》关于检察人员的要求。检察机关是国家的法律监督机关，是一个业务性很强的机关，但是我们奉行的却是行政机关的管理方式，评价一个人能力大小不是看他的业务能力有多强，而是看他的行政级别有多高，有什么样的行政职务。鉴于这样一个评价标准，许多人一进到这个机关里来，业务刚刚一知半解，就忙于拉关系，套近乎。这种管理方式不利于优秀的业务人才脱颖而出。所以，检察机关才出现了这样的怪现象，就是在这样一个本来应由业务人才唱主角的司法机关，叫得响的专业人才却很难找。同时，现行检察官考评制度主要是套用公务员的考评标准，从德、能、勤、绩四个方面来考评检察官，忽视了检察官职业素养和职业意识的培育。
二、检察人员任免与管理改革的方向。
（一）检察官制度改革方向。
1、检察官资格考试制度应该改革。
从2002年起，我国实行国家统一司法考试，检察官执业资格必须通过该项考试才能获得。这是保证检察官素质的一个起点。这个起点虽然有一定的高度和难度，但与世界上一些经济发达的国家相比并不见得。我国首次国家统一司法考试的通过率是7%（根据全国参考人数统计），应在说通过率不算低。再看报考条件，也并不十分严格，没有限制在法律本科以上。目前，我国是否立即要将标准提升与国际一致呢？这倒不然，我国毕竟有自己的国情，但起码应该逐步向国际标准靠拢。在选配检察机关领导干部方面，既要符合一般领导干部的条件，又要符合《检察官法》规定的任职条件。配备的干部必须具备法律专业知识和法律工作经历，从而使检察官录用逐步正规化、专业化。然而，由于司法统一考试难度较高，还未通过司法统一考试的新进检察人员就只能从事书记员或科员级别的职位，对于从事检察事务工作的资格受到了限制。况且，检察人员一边需要办案一边又需要看书，参与司法考试的难度就更难。因此，针对检察刑事诉讼及监督工作的主流，笔者认为，司法部实行检察人员必须通过全国司法考试才能有资格从事检察官职业过予武断，没有符合我国现在的具体国情，容易导致检察官的断层现象。过了司法考试的检察人员大部分都不希望继续呆在检察机关，主要原因是检察官和一般的律师的薪水相差盛远，因此笔者的观点是能不能在司法统一考试方面设立分类资格，比如有A和B及C类，把检察人员报考题型难度相对降低，慢慢过度到统一考试，这样有利于检察人员引进与检察官的发展。
2、完善检察官教育培训制度。
明确培训工作目标，完善培训体系和培训方法，增强检察培训工作的实际效能。认真落实省市教育培训规划，对未达到检察官法规定的任职学历条件的现任检察官，组织参加本科学历教育和续职资格培训。以领导干部和检察官为重点，分类开展岗位培训，培养专业骨干和一支多能的复合型人才。广泛开展岗位练兵活动，提高检察人员队伍的执法水平和实际工作能力。普及计算机操作等科技知识，组织检察人员参加外语等级考试。检察培训工作的重点应当放在高层次人才的培养和业务骨干知识的更新和能力的提高上，把对专家型人才、专门型人才、高层次复合型人才的培养作为一项紧要任务来抓，省市级以上检察机关应加强与高校的合作，制定周密的培养计划，对急需的高层次人才实行重点滚动式培养。在业务骨干的培训方面，对刚招录的年轻的检察官，要着重加强他们的实际工作能力和培养，使他们实现由知识型到能力型的转变，增强实践经验；对一些已在办案一线工作了多年的老检察官，要促使他们加快知识的更新换代，增强他们的理性思维和法律功底，使他们实现由能力型到知识型的升华。此外，全面推行主诉检察官、主办检察官、主侦检察官责任制，加强对主诉、主侦、主办检察官的培养、教育和考核，从而突出检察官的办案地位，增强检察官的职业责任，提高检察官的工作效率。
3、建立检察官分类管理制度。
分类管理是干部人事制度改革的重要举措，是检察人才培养的重要举措。根据各项检察职能的特点，分类管理检察人员，突出检察工作的专业化、正规化，实行竞争上岗，形成检察队伍的自我优化机制，这是检察人事制度改革的基本方向。检察机关是国家的法律监督机关，法律专业性强，根据我国检察职能的特点，应当把检察人员分为三类进行管理。即检察官，包括主诉检察官、主办检察官和主侦检察官；检察事务官，包括书记员系列（主诉、主办、主侦检察官助手）、检察技术人员系列（从事照相、文痕检、法医、视听资料工作）、行政管理人员系列（检察文秘、联络员、人事管理、后勤服务）；司法警察，主要是侦查部门的警察官员，也可是单独设立司法警察大队（负责检察办案环节的传唤、拘传、搜查、拘留、执行逮捕、抓捕逃犯等工作）。根据人员岗位的不同特点和实际需要，科学设置岗位，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，对重要岗位引入竞争机制，推行竞争上岗，从而提高检察队伍管理的科学性。
4、完善检察官职业保障制度。
一是要保障检察官依法独立行使检察权，坚决排除各种干扰，包括行政机关、社会团体和个人对案件办理的干预。保障主诉、主办、主侦检察官依法享有的特殊职权。二是保障检察官的职业地位，检察官一经任用，除正常工作变动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分。三是完善检察官等级制度，逐步实现检察官福利待遇、工资与检察官等级相配套。同时，上级检察机关要和地方财政协调，保障检察机关的办案经费和物质装备，批准后的财政预算，建议由中央财政和地方财政按比例划拔。四是在检察官的人身和财产安全保障方面，应为检察官办理人身和财产保险，设立检察官伤害基金、检察官徇职抚恤金及一次性补贴等（检察官因公伤害医药费应由单位或财政全额承担），因公死亡，应有一次性家属补贴。
5、完善检察官监督制约机制。
要建立和完善检察官内外监督制约机制，首先，要加强对检察官执法办案活动的监督；其次，要加强对检察官的监督，包括八小时以外的监督；第三，要充分发挥检察机关各部门的作用，加强对检察工作各个环节的制约；第四，要拓宽接受对外监督的渠道，检务公开，增强检察工作的透明度，健全检察机关接受人大、政协和社会各界、人民群众、新闻舆论监督的制度。同时要加强与公安机关、人民法院的沟通联系，互相配合、互相制约，不断增强检察官执法的公正性和透明度；第五，加大查处检察官违法违纪案件的力度，对检察官违法违纪案件发现一起，查处一起，一查到底，决不能姑息迁就。
（二）实行检察人员绩效管理的特殊管理模式。
所谓的绩效管理，是一种现代管理方法，它通过组织与员工的沟通确定绩效目标作为管理目的，通过持续的和不断改进的绩效考核来肯定员工的价值并保证组织绩效的实现，通过管理者与员工的绩效面谈增强组织的凝聚力和创造力，通过绩效改进与培训来帮助员工实现自身更大的价值，通过绩效考核结果而实施绩效激励来保证组织的不断发展。笔者认为，应将绩效管理纳入检察机关的管理模式之中，尤其是应纳入基层检察院的建设之中，借此建立具有检察特点的，符合检察职能的特色管理模式。
1、应按照绩效管理的要求，设定基层检察院工作人员的绩效目标。由于长期以来检察机关适用的是地区同级行政机关的管理模式，这不利于检察机关人才的发展。同时，现行检察人员的考评制度主要是套用公务员标准，而公务员主要是指从事国家行政公务的工作人员，单从“德、能、勤、绩”四个方面考评，极少关注检察人员个人的职业操守、社会良知和社会正义感，因此无法体现检察人员的职业特征。
2、最高人民检察院一直强调要在检察机关管理中建立绩效管理机制，除在《人民检察院基层建设纲要》明确规定外，在当前全国检察机关开展的“强化法律监督，维护公平正义”的主题教育活动中又作了重申。高检院认为，强化基层管理重在机制，各级检察机关要从事关长远、事关根本的高度认识整改建的重要性，研究建立起富有生机和活力的长效机制，以规范执法办案活动为重点内容，以工作流程管理和绩效量化考核为基本方式，以信息化管理为重要手段，把现代管理理念和管理手段引入检察工作，建立和完善业务建设、队伍建设和信息化建设“三位一体”的检察工作长效管理机制。
3、实行绩效管理，也是创建学习型检察院的要求。党的十六大报告已明确提出：形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展的奋斗目标。要创建学习型社会，就要创建学习型组织，所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛、充分发挥组织成员的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织。这种组织具有持续学习的能力，具有高于个人绩效总和的综合绩效。组织整体对于学习的意愿与能力，植基于个别成员对于学习的意愿与能力。传统的管理模式强调了机关权力的等级化，任务的专门化，只有最高等级的人员才知道所有的事，这种模式对于基层干警来讲强调了责任与服从，缺乏学习的动力，更不能形成检察机关与干警的共同愿景，也不可能形成团体学习的局面。绩效管理作为科学的管理方法，通过基层检察机关与干警持续的双向沟通确定组织和个人绩效目标，帮助干警发现自己内心的真正愿望，有了衷心渴望实现的目标，大家会努力学习、追求卓越，不是因为他们被要求这样做，而是因为衷心想要如此。通过持续的和不断改进的绩效考核来肯定员工的价值，帮助绩效目标的实现来达到五项修炼中“自我超越“和“改善心智模式“。通过管理者与员工的绩效面谈增强组织的凝聚力和创造力，建立检察机关与干警的“共同愿景”，形成“团体学习”的氛围。绩效管理的不断深入，必然促进干警对于学习型组织的认识，从而使干警在前四项修炼的基础上形成“系统思考”的能力，完成这最重要的第五项修炼。
（三）加强完善检察机关领导体制。
1、检察机关现行领导体制的弊端。检察机关恢复重建26年来，一直采取垂直抑或双重领导体制，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，各级地方政府在服从中央统一领导的前提下，也产生了一些自身的经济利益，成为一个特殊的利益主体。利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制产生的历史、政治和经济条件发生变化，弊端开始逐步显现：一是以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。二是以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。三是以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。
2、检察机关领导体制改革的应该遵从以下原则：一是坚持人大监督原则；二是坚持党的领导原则；三是坚持客观公正原则；四是检察一体化原则；五是检察官相对独立原则。
3、完善检察机关领导体制的着手点。首先是完善检察机关上下级领导关系的宪法和法律依据。应当修订和完善《人民检察院组织法》，按照宪法的基本精神和原则，明确规定上级检察机关对下级检察机关领导的范围、权限、程序、方式、后果，保证检察权的统一正确行使。其次是设立检察专区改变按照行政区划设置检察院，使检察机关并不必然与地方权力的辖区一致，可以考虑按照各地人口和发案数量的情况设立检察专区。3—5个县市区为一小区，3—5个地市为一大区，每个大小检察专区设立一个检察院，其级别高于或者等于县市区级或地市级，实现法律监督“上管一级”。设立检察专区的优点有三：①有利于科学确定检察官员额，为进一步精简机构、实现检察官职业化、精英化打下基础。②有利于集中和调度智力、人力和技术资源，对辖区内的职务犯罪案件进行重点突破。③更重要的是有效防止了地方权力对“中央检察权”的干预，使地方权力难以对专区检察院施加直接影响，为检察一体化奠定组织基础。再次实行省以下垂直领导。由于我国仍处于社会主义初级阶段，地区经济发展尚不平衡，加之国家财力有限，实行检察机关从中央到地方的垂直领导是不现实的，在当前情况下可以先考虑省级以下实行“垂直领导”。这就需要：第一，建立检察机关财政保障机制。第二，赋予检察机关相应的人事管理权。复次，重新划分内设机构。笔者认为从实现检察一体化的角度，按职能构成和需要，将检察机关重新划分为职务犯罪检察署（包括反贪污贿赂局和渎职侵权检察局）、诉讼监督署（负责刑事侦查监督、审查起诉监督、审判监督和执行监督等）、民事行政检察署、行政事务署、刑事公诉署五个部门，将更加有利于业务一体化和内部监督制约的实现。最后，改革业务管理机制。业务管理机制层面的检察一体化，包括三层含义：①上命下从的指挥监督权。即仿效行政机关的“阶层式建构”，检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的与职务有关的指示。②跨区域的检察活动。检察官执行职务不受其管辖范围的限制。他虽然一般应在其管辖区域内执行职务，如有必要也可在辖区外执行职务，或者请求有司法管辖权的检察官代为进行诉讼活动。③职务继承与转移权。除非受到法律的特别限制，上级检察官有权亲自处理或者转交其他下属处理下属检察官承办的案件和事项；更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要像法官更换时那样程序更新。近年来各级检察机关已经而且正在进行着业务管理机制的创新和探索，例如侦查指挥中心、侦查一体化、职业公诉人等等。可以预见，检察一体化相关业务管理机制将会越来越多样化、规范化和系统化。
三：应该注意的几个问题。
1、检察人员的任免与管理应该以人为本，留住人才是检察机关发展的关键。检察机关在实施人才战略的时候，除了引进人才之外，更关键的是要留住人才，否则“来多少走多少”。决策者要采取全方位措施留住人才：一是机制留人。检察机关在干部人事分类管理的基础上，要细化各项规章制度，建立内部良性竞争机制和合理的内部选才机制，使干部考核任用标准和程序透明化、客观化，使人才产生继续工作、奋斗的动力。二是工作环境留人。这里所说的环境包括物质工作环境、人际关系和工作氛围等。优美、舒适的工作环境和良好友善的工作氛围会形成强大的磁场，将一群检察精英吸引在这里。三是系统培训留人。当代人才讲求“人的全面发展”，很多人在选择工作时金钱已不是第一考虑要素，是否有较多的培训机会和发展空间成为优先考虑的问题。检察机关如果能为干警提供终身学习的机会，并鼓励他们通过“终身教育体系”补充各类知识、提高自身素质，帮助干警保持较高的社会竞争力，有很多人才会选择留在检察机关边实践边深造，形成一个全员向上、勤奋好学的集体学习氛围。这种良好的学习风气又会吸引更多的人
才加入进来，形成人才的良性循环。四是以情留人。检察机关的人文关怀会使人才产生归属感，但决策者仅仅做到对人才嘘寒问暖是远远不够的，尊重信任和宽容才是真正的留人之道。首先，尊重爱惜人才，必须端正对人才的态度，信任和理解人才。江泽民同志指出：“信任是人才发挥作用、激发创新能力的重要条件。信任是最大的尊重和爱护。”用人不疑，疑人不用，这是决策者用人的基本原则。否则不仅会大大伤害人才的感情，也会使决策者自己对人才产生疏远、淡漠的情绪，影响工作的进一步开展。其次，以宽容的心态对待人才的缺点是决策者的正确选择。人才和任何人一样，也是优缺点兼有、长短处并存。五是适当的激励机制留人。这是众多留住人才措施中最直接、也是最有效的一个。建立有效的人员激励机制会使检察工作事半功倍。
2、正确做好我国检察官队伍新老交替、承上启下的过渡。
目前我国检察官队伍正处在新老交替，承上启下的过渡时期，不仅队伍的整体素质与专业化检察官队伍的标准和全面、正确履行检察职能的要求相比还有一定差距，在队伍内部，各检察官的素质和能力也存在相当大的差异。面对这样的状况，过多地依据资历对检察官进行管理与开发不利于创造“比、学、赶、帮、超”的良好气氛，不利于检察官队伍整体素质的快速发展。因此，在建立、健全察官绩效考核机制的过程中，我们必须正确认识和处理资历与绩效考核结果各自的作用及其相互关系，在合法范围内维护各方的合理利益，尽最大可能创造公平、公正的竞争环境，调动所有检察官的积极性。
3、检察官整体素质依然较低。
检察官作为司法活动的主体，其整体素质高低，对检察权的行使有着重要的影响。按照1995年生效的《检察官法》规定，作为检察官的必要条件之一是要经过大学专科以上的专业法律训练，跟法国、德国、日本等国家相比，这个标准相当低，但多年来仍然有一些没受过法律专业训练也没有法律工作经验的人进入了检察院，甚至连初任检察官考试都没参加就当上了检察官，甚至成为了检委会委员。虽然2001年《检察官法》将学历改为大学本科后，检察机关严格了进人的条件，但是检察官的整体素质仍然是不容乐观的。造成这种局面的主要原因是《检察官法》颁布以前，我国对检察官的任职资格没有专门的要求，检察官的来源是以转业军人、社会招干、党政机关调动干部为主，而不是法律院校的毕业生或其他专门的法律人才。对进入检察院的干部一般是以在职学习和培训来提高其法律水平，而通过这种阶段性教育培训出来的检察官往往缺乏系统的理论功底，缺乏钻研和创新精神，越来越难以适应日益复杂多变的各类案件。《孟子·离娄篇》里有一名句：“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”
4、检察人员的法律保障制度不健全。
我国的《检察院组织法》、《检察官法》分别规定了对检察官的身份和经济保障制度，但由于规定不健全，保障制度并没有得以良好地执行。如《检察院组织法》第22条的规定，从程序和制度上制约了从外部对检察长的随意免职，加强了上级检察院对下级检察长免职的领导监督，保障了上级检察长的领导地位，但是对其他检察官则没有上述免职的程序规定。又如检察官法规定了检察官的惩戒和辞退制度，因为法定条件过于宽泛，又未规定专门的惩戒和辞退程序，实际上在实践中可以很随易地就可解除检察官的职务。如某县的检察官在办案中因坚持法律正义得罪了党委领导，竟被强行调离了检察机关。《检察官法》第39条规定检察官的工资制度和工资标准根据检察工作特点由国家规定，但检察官法实施近十年来，在工资制度和工资标准上国家并没有特殊的规定，仍是套用国家公务员的制度和标准。即便是这种低薪制度，在一些经济不发达的地区也不能得到全额的保障。检察官并非不食人间烟火的神仙，也同大众一样有着生活需要，面对复杂的社会，当低薪难以保证其社会地位和必要的生活开支时，就难以避免物欲的膨胀，以职权换取经济利益，导致司法腐败，使检察权的独立行使罩上了一层沾满污垢的面纱。
【作者介绍】南昌县人民检察院
]]>
