一、食品安全监管的现实必须
1．民众基本权益的保护
笼统的说权益就是权利和利益结合起来的简称，因为权利是现行法律所承认和保护的利益。所有的权利都与利益相关，权益是相对于权利和利益而言的上位概念。民众基本权益是生存权和发展权。生存权是作为一个人最基础、最原始的权益要求，是不可侵犯的权益。当前假冒伪劣食品甚至是有毒食品充斥在市场中，直接危害了公众的生命权和健康权。加强食品安全的监管，打击不法市场活动主体利欲熏心、漠视生命的行为，将不合格食品驱逐出市场，让民众能够吃到放心的食品，为发展权的保护奠定了基础。这是对人权最为实在的保护，要好过于空洞的人权保护。可见民众基本权益与食品安全的监管是直接相关联的，这凸现了食品安全监管的重要性。
2．社会秩序稳定的保证
市场秩序是社会秩序最为重要的构成部分。市场秩序的基本要求有市场经济中各种关系的稳定性、结构的有序性、行为的规范性、进程的连续性、事件的可预见性以及财产和心理的安全性。伪劣食品的存在首先会危及市场消费者的人身安全，食品安全的问题出现在一定区域内具有偶然性、不可预知性，也危及了消费者心理预期的安全性。同时伪劣食品的生产严重不合规，工序简单，生产成本十分低，在市场出售价格相对同类产品价格低廉，在市场准入门槛低，大多消费者重价格、轻质量的现实情况下，排挤了优质食品的市场生存空间，加剧了市场竞争的无序和市场结构的紊乱。可见，这些都与市场秩序稳定是背离的。市场秩序在社会秩序中起到牵一发动全身的作用，市场无法提供卫生、安全的食品，直接影响民众的生存之本，社会秩序的稳定就难以为继了。
3．经济持续发展的保障
这里首先澄清两个概念，即经济的发展和增长t经济增长是指一个国家或地区生产的物质产品和服务的增加，而发展是以增长为核心的全面进步，包括投入结构、产出结构、产业比重、消费模式的变化。瑕疵食品的生产销售虽在一定区域内带动经济增长，但却会损害经济的发展。食品安全监管对经济持续发展的重要性具体表现在：首先，经济的可持续发展要建立在社会的可持续发展基础上，而食品安全问题不仅损害个人利益，还损害了社会可持续发展的基点社会整体利益。因为可持续发展的目标就是以社会整体利益为本位，实现经济、生态、社会协调发展，永续不断。其次，经济的可持续发展应该是可循环的、长远性的经济发展。不法生产经营者追求短期的经济效益，根本不可能保证具体行业的可持续发展，无论在整体还是局部都成为经济持续发展的阻碍。最后，食品安全的问题还会使其他生产经营者形成从众心理和行为，不负责任的食品生产成本低，市场竞争力强，原先合规经营者基于竞争压力和暴利诱惑也会行违法之事，南京冠生园月饼就是典型。这样下去企业将社会责任抛之脑后，经济趋向恶性增长。解决食品安全问题，以点带面，既是对不法经营的否定和打击，也是对合法经营的认可和鼓励，保障了经济的持续发展。
二、食品安全监管的阻却因素分析
1．立法和执法的不足与缺失，使得违法成本远低于守法成本
虽然食品安全十分重要，但我国到目前为止也没有完整系统的食品安全法。与食品安全活相关的法主要有《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》、《标准化法》、《商检法》等20多部。但是由于立法背景、立法理念、立法技术、立法信息等不同，导致立法上的不足。具体有法律之间冲突多而协调少，法律的程序性规定多而实体性规定少，法律的原则性有余而具体性不足，法律规定的空白现象和重复现象并存。由于执法所依据的法律多元化，统一标准少，多头执法结构的存在，直接导致执法效力的弱化。并且在执法中也存在地方利益派，加剧了执法上的缺失。法律的制定和实行上的缺陷，法律惩罚力度也比较小，使得追求自身幸福最大化的企业中很多在违法与守法经营的抉择上，倾向于违法经营，以降低其经营成本。
2．政府监管组织的多头与空白，导致监管的内耗严重
行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。我国在食品监管部门权力分配上不科学，组织结构上混乱，具体表现在相关法律条文中。我国《食品卫生法》第3条规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”。可见，卫生部门在食品卫生监督中负有主要职责，但同时“国务院有关部门”又涉及食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农牧、商务、粮食、林业、环保、出入境检验检疫及公安等10多个部门。此外，《产品质量法》及《动植物检疫活》等法律法规也赋予上述有关部门以食品安全监管的职能。各管理机构的职责交叉，权力界定不清，各部门的食品监管力量并没有全面沟通和协调，总体上出现了卫生监督执法资源的重置和浪费。其结果是各管理机构行使权力必然以利益为中心，担负责任的机构相互推诿以致监管组织的空白，获利事情的监管则是多头。
3．传统文化的负效应与缺乏，引发大众对饮食安全的漠视
传统文化有着正相作用和负面效应，文化的传承也会导致文化成为固定“范式”乃至封闭不前。我国是个食文化国家，各地饮食文化差异很大，但有一个共同的特点就是强调食品的美味，而忽略食品的卫生与安全，“拼死吃河豚”从一个侧面就反映了这样的饮食文化。即使在今天这种饮食文化传承的影响仍存在，虽不像古人那样不顾生命，但还是不注重饮食卫生和安全。同时，我国诚信文化缺失。诚信文化的产生以商品经济为基础，这导致我们在传统文化中缺乏诚信文化，而文化的封闭性导致诚信文化难以融入。在监管存在漏洞时，诚信的缺乏放纵了食品的违法生产经营。
4．城乡二元经济的存在，加剧食品安全问题的严峻性
一切食品归根结底来源于农业生产，生产农产品的农业经济活动应该是人类最基本的经济活动，是人类生存和进行一切活动的前提。现实情况却是城乡二元经济的长期存在，农村生产条件恶劣，农民缺乏基本的食品卫生安全意识，大多数农产品（主要是果、蔬、畜、禽等）仍是以未加工或简单初加工的形式在农贸市场、街头巷尾直接销售。经济的落后导致农业生产资料存在较多不合格的情况，农产品上残留物超标，食品制作原材料有安全卫生隐患。农村地域广袤，信息的严重不对称，农民消费能力低，监管上存在盲点，农村就成为了伪劣食品销售的一个重要目的地，农民深受其害。
三、食品安全监管的统筹把握
（一）统一事前防范、事中管制和事后追责
我国在食品监管中的现状就是事前防范乏术，事中管制混乱，事后惩罚不力。食品安全监管困境的突围，需要我们处理好这三者之间的关系。整个食品安全的监管是个系统工程，要将事前防范、事中管制、事后惩罚统一在这个系统中。事前防范主要是从原材料的合格性，食品加工企业的设立资质，食品的市场准入上入手，发挥预防的功能。事中管制主要集中在食品加工过程，食品在市场上的流通，发挥控制功能。事后惩罚主要是对制造、销售、窝藏伪劣食品等行为追究法律责任，发挥矫治功能。总体而言，事前防范、事中管制与事后惩罚都是监管手段，三者是缺一不可的，构成一个监管的全过程，只有统一起来才能达到监管作用的最大化目的。
（二）平衡政府管制、社会中间层协管和社会监督
对食品安全起监管作用的有三方主体，国家机关行使国家管理主体的监管职权，重在行使制度设计、标准制定、法律体系的架构、市场管理、法律责任追究等宏观和中观的权力行为。社会中间层是为政府干预市场，市场影响政府和市场主体之间的相互联系起中介作用的主体，具有辅助政府管理的作用。在食品安全监管中社会中间层发挥协管功能，重在行使为政府监管提供服务、干预市场主体的违法行为、协调市场主体的利益冲突等中观和微观权利行为。消费个体在其权益受到侵害之后，可以通过投诉或诉讼等私力救济来启动公力救济，配合国家机关的监管，社会舆论也可以通过对食品安全问题的曝光，使得食品生产过程在一定程度上阳光化。这三方主体是监管过程中缺一不可的载体，缺少一方，监管就不可能完整实施，要平衡三者间职能分工和利害关系。
（三）整合城市与农村的监管
由于历史原因，我国长期城乡分治，“一国两策”。在城市，食品安全监管机构相对健全，市民安全意识较高，而在农村，这些抵御食品风险的因素都不具备，食品安全问题更为严重。从系统论的角度看，从整体观点出发，综合应用现代科学技术和先进工具，精确地定量地考察系统与要素之间、要素与要素之间、系统与环境之间的关系与联系，可以获得最优化的效果。在监管资源确定的条件下，整合城市与农村监管同时进行，可以实现有限资源的最大化利用。在农村尚缺乏社会中间层的协管，要发展农村社会中间层主体主要是发展农业行业协会和建立农会，在农村形成介于国家和市场之间的辅助管理主体，为保护农民各方面权益提供有力保证。如此，城市和农村监管也能在更高层次上得到整合。
（四）区别发达地区与不发达地区的监管
发达地区与不发达地区的差别不仅仅在于经济上，在政府管理制度、社会文化理念上也有差别。这样的现状就要求我们在监管上要区别对待，抓住监管的施力点，而不是千篇一律。比如说在发达地区，市场机制更为完善，诚信文化较发达，那么食品安全问题更多的应该依靠市场解决，政府监管的范围相对要小些。而在不发达地区，市场机制某些缺失，诚信还未深入人心，那么食品安全问题更多还需政府，政府监管的范围要大得多。同时，在发达地区与不发达地区，食品的需求面也不一样，那么政府的监管面上也是有区别的。
（五）协调政府部门的监管
食品从原材料采购到加工制作到销售出去的过程中包括多个阶段，相关法律规定了每个阶段有不同政府部门予以监管，很多部门以利益为导向进行监管。所以，首先要协调政府内部的多头管理，各部门只能在法定范围内行使职权，还要配合关联部门的工作。其次，由于目前食品生产和销售可分割性，一般是生产在一地，而销售、危害社会在另一地，这就需要政府监管的跨区域的合作，形成区域监管的合力。这个过程要克服地方保护主义，各地政府在打击危险食品上有精诚合作的义务，从源头、中枢、终端打击不法经营者。最后，还要处理好上下级部门间的关系。
四、食品安全监管的具体回应
食品安全方面法律杂乱交错是导致食品安全监管不力的重要原因，众多学者呼吁制定食品安全法，但是他们有一个共同的通病，就是没有从行政法与经济法双重角度来考虑食品安全法的建立，这就缺乏了深厚的理论支撑。在食品安全监管的具体过程中既要涉及技术监督也要涉及监管体系的完善。所以，笔者认为食品安全监管主要应从两个方面着手，即技术监督与监管体系的完善。
（一）经济法上的市场规制
食品安全问题的产生是市场失效的结果，食品安全监管有技术特征，这些表明了经济法在解决食品安全问题上的不可替代性，其主要起到技术监督作用。经济法主要从市场准入、标准体系建立、消费者权益救济等方面进行技术监督。
1．市场准入的掌控
建立市场准入制度的着眼点是保证进入食品市场的企业的合格性，防止市场秩序混乱，获取资源的优化配置，从源头上制止不安全食品进入市场。笔者认为我们应该在如下几点考虑市场准入问题。第一，国家经济管理主体。这里面我们主要解决食品监管主体的不作为和违法行为。凡属监管机关的职责，其必需要予以履行，加大惩治违法生产经营的力度，甚至剥夺其再次进入市场的资格。第二，社会中间层力量的发挥。食品安全法律可规定成立食品安全业协会这类社团性中间层主体，食品安全业协会协助国家经济管理主体的监管工作，制定相关行业的标准，还可独立不定期组织民间性的抽查工作，对企业已获得的市场准入资格进行检测，并将检测结果告知主管部门。最后，市场经济活动主体的确立。对于食品生产、销售企业的设立条件除在公司企业法有相应规定，在食品安全法律中对某些专业性要求应予以细化。还应依据食品安全自身的特殊要求，规定从事食品加工、生产、销售企业的责任和义务。
2．标准体系的技术监督
监管主体必须要通过市场规制的手段来解决食品安全问题，关于市场规制的制度规定主要有如下几点：首先，整合现有标准、制定新标准。我国现行法中有食品生产和流通安全质量标准，安全质量检测标准等，标准体系较为混乱，甚或标准间有冲突。要研究和构建一个目标明确、结构合理、功能齐全、统一权威的标准体系总体框架，尤其要加快重要食品安全标准的制定，并且各类标准要与国际标准相统一。其次，推行HACCP体系，HACCP是一种全面、系统化的控制方法，它以科学为基础，对食品生产中的每个环节、每项措施、每个组分进行危害风险（即危害发生的可能性和严重性）的鉴定、评估，找出关键点加以控制，做到既全面又有重点。HACCP体系是一个包括原材料、生产、流通、检验等各项标准的体系，可以克服原有食品安全体系混乱的情况。最后，建立社会责任体系。企业社会责任是在建立全面、和谐、可持续发展社会时，用道德、法律、市场机制规范企业行为的必然结果。它的出现与市场机制的缺陷、道德自律性的不足、法律本身的局限密切相关。社会责任内容十分广泛，包括对消费者、投资者、员工、社会整体的责任。但由于食品的生产与销售，对于社会公众的健康和生命有着最为重大影响，食品生产、销售企业承担企业的社会责任重点应该在于对消费者的社会责任。所以，食品行业中有必要率先推行社会责任体系。当然标准体系的确定不能缺少社会中间层的参与。社会中间层所特有的专业性，对标准体系的合理设置起积极作用。在整合原有标准和设立新生标准时，监管主体要给予他们表达机会并听取合理意见；在标准体系推行时，要吸纳他们参与监督。
3．消费者权益的保护
不安全的食品最直接的侵害对象就是消费者，消费者权益得到保护，可以在市场终端打击不安全食品的生产者与经营者，所以消费者权益保护十分关键。第一，提高消费者的自我保护意识。经济和生产的社会化，导致了消费者与生产过程的脱离，消费者所掌握的信息很有限。同时传统文化的影响，消费者食品安全意识的缺乏，客观上助长了不法经营者的气焰。我们可以通过社会舆论的宣传，经营者告知义务的增加，相关协会的知识辅导，来提高消费者自我保护意识。第二，提高处理消费纠纷的效率。在消费者遇到纠纷之后，消协要积极处理消费者的投诉，执法部门也要作出及时回应，司法部门设立最后的防线。第三，增加企业违法经营成本。企业按其经济人理性活动，一旦其生产、经营不安全食品的成本高于所获收益，那么企业自然会选择守法生产经营，不对消费者权益造成侵害。增加企业违法经营成本，主要是通过加大惩治违法力度和给予受害者及时赔偿来实现。
（二）行政法上的监管体制完善
我国的食品监管部门主要有农业部、卫生部、国家质量监督检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局，这些行政主体具有独立法律人格。我国食品监管原则是“一个监管环节有一个部门监管”的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式。这一方式导致各行政主体在食品安全监管中协调性差、效率低。所以，我国食品安全监管体制的完善非常重要，有些学者认为“为适应市场经济社会和现代法治社会的发展，食品安全监管体制应当相对集中化”，这样的建议是很有意义的，笔者认为监管体制的完善还要考虑到行政体制现状及变动的社会承受力，所以笔者观点是，在宏观上各行政主体统分结合，在中观上以分为主，在微观上以统为主，形成一个由上到下的监管体制。
1．宏观上的统分结合，凸显食品药品监管委员会指导、调度作用。宏观上的统分结合主要是指国务院的行政机构的统分，具体设想是在现有国务院食品安全的监管机构之上设立一个机构，该机构的主要职责是统一指导和调度国务院具体监管机构的工作，而现有的国务院行政机构履行各自法定职权。2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其意图很明确，就是希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但是，由于职责划分不清、管理架构不科学、部门权威不够、协调力度不强、行政成本较高等原因，国家食品药品监管局没有起到应有的作用，甚至在一定程度上加剧了原有政出多门的情况。笔者认为对此有两种方案可供选择：第一种是在中央机关的调整上应该尊重现有的权力结构体系，保持各行政主体的权力，在这一体系之上设立食品安全委员会，该食品安全委员会主要起指导与调度作用，以有别于食品药品监管局的协调作用，对于其权力的赋予要相对抽象。而食品药品监管局的权力还有待具体化，以弱化其协调作用。当然还有另外一种方案，那就是对食品药品监管局进行改革，可以考虑升格为食品药品监管委员会，同样其配置的权力需强化与抽象化。权力的强化可以增加食品药品监管委员会行政行为的权威性，权利的抽象化则赋予该委员会自由裁量权，更能发挥指导和调度作用。这一方案的结果仍旧是确立一个对食品安全监管起主导作用的行政主体。
以上两种方案到底哪个更为适合一点，笔者更倾向于第二种方案。理由有如下几点：第一，符合国家行政机关的设置原则。国家行政机关的设置原则主要有适应需要原则、精简原则、高效率原则、依法设置原则。按照第二种方案，可以完全符合上述要求，而第一种方案则未必，我国机构改革难于走出“精简——膨胀”的循环反复的怪圈，重新设立一个食品安全委员会必将涉及机关设置、人员配制、法律配套等问题，有陷入膨胀的危机，从而使得改革在具体层面上徘徊难予深化。第二，升格食品药品监管委员会更有前瞻性。机构改革与新设必须要考虑将来的需求，行政机关的发展已经走出由于社会压力推动的自然发展的历史阶段，成为一个自觉设计的过程。如果仅仅设立食品安全委员会，将来药品监管困境凸现时，是否仍要建立一个药品监管委员会来调度各行政主体，那将无谓地加大行政成本，所以第二种方案既能照顾到现实需求又能满足前瞻要求。
2．中观上的以分为主。中观层面主要指省级和地级食品监管机关这个层面要保持分段管理的现状，各自行使法定职权，在各行政主体之间有一个协调机构。中观层面食品安全监管机关的设置只是体现相对集中的趋势。在目前的情况，中观层面还不可能做到相对集中。首先，中观层面涉及的行政主体非常多。在这一层面要求集中，必然要涉及广泛的权力再配置、机关再设置，在我们这样一个地方行政机关众多的国家，阻力比较大，成本比较高，也存在不稳定因素。另外，由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力发展水平极不平衡，中观层面在目前很难统一到一两个部门，在中观上设立一个协调机关——食品药品监管联席会议，既能尊重现有的行政体制框架，又可以在适当时机做到相对集中。在国内已经有北京、上海等城市设立了应对食品安全问题的协调机构，这是比较可行的。这个协调机构主要在统一检测标准、协调政策法规制定、部门执法，交换部门间信息等方面起积极作用。也可以设立专门调查委员会负责。
3．微观上的以统为主。微观层面主要指县级监管机关，在这个层面上要做到集中。上面已经提到宏观层面的相对集中，中观层面体现相对集中的趋势，那么到微观层面则要做到较为集中。首先，基于政治经济理论，行政机关越到基层其经济人角色越明显。在食品监管过程中存在许多利益，这些利益成为了各相关执法部门争夺的对象，基层的多头执法固然有法律规范的冲突原因，但内在原因却是基层机关的逐利冲动。所以，遏止基层监管部门因逐利产生的多头执法与执法真空的方法就是统一各执法部门，将监管职权集中赋予给一两个部门。其次，我国精简机构的重头戏在于基层机关。基层机关十分庞杂，改革牵涉利益主体很多，状况比较复杂，随着政治体制改革的深入，基层改革成为必然。但我们对于基层改革尚缺乏经验，基层机关的精简统一也是大的趋向，所以借基层食品监管机关统一化之机，积累深化政治体制改革经验是非常具有现实意义的。最后，微观层面的统一更利于解决农村食品监管漏洞。县级行政机关是最直接面对农村的，食品安全监管必须要整合城乡监管，让县级行政机关起到纽带作用。如果县级各行政监管主体力量涣散、权责不清将直接影响到监管的力度和效度，影响监管的大局。基于以上三点分析，笔者认为在微观层面上应以统为主，将监管权力和职责赋予一到两个行政主体。
【作者介绍】华中农业大学法学系主任、副教授；华中农业大学法学系；华中农业大学法学系。
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