地方政府即区域性政府对行政区划或辖区内的教育事业具有统筹职能，也就存在行政区划内最高一级政府对行政区划内所属各级政府的教育责任分工问题，也就存在它对行政区划内各级政府，甚至是自治性组织（村级自治组织、社区等）行使有关教育工作的统筹职能和教育责任分工职能。
教育统筹是指政府从全局利益出发，在宏观层次上对教育事业所作的战略决策和统盘规划。同时也泛指政府为了保证教育事业的有序发展而创制规则，提供有利条件等。教育统筹旨在解决区域教育发展中出现的各种各样的矛盾和问题，使城乡教育、区域教育、教育与区域经济社会、教育发展与区域人口素质发展达到协调发展的状态。
一、区域政府统筹教育的范围
政府对教育事业方面的统筹是多方面的，其中包括统筹投资、统筹补偿、统筹学校布局、统筹专业设置、统筹招生分配、统筹监督评估等。区域政府统筹教育的元素应当包括教育体系、主体、经费、人员、时间、空间和信息等教育资源。比如：
人：第一层次：社会、政府、家庭、学校、社区；第二层次：域内教育决策机构、教育主管部门及其他有关部门、下一级政府、行政村、居民社区；第三层次：教育者、受教育者。
财：第一层次：国税税收、地税税收、教育费附加、民间非政府支配的闲散资金；第二层次：预算内教育经费、预算外教育经费（包括学杂费、择校费、捐助）；第三层次：举办主体的可支配资金、教职员工的可支配收入、民间的可支配资金。
物：第一层次：政府团购上级转移支付及社会捐助；第二层次：学校支配、教师及员工可使用支配的物产；第三层次：受教育者可使用的物产。
另外，时间、信息将是今后政府教育统筹的主要和重要元素，也将成为区域教育发展的源泉和动力支持。
二、新义务教育法对“政府统筹”的有关规定
1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的中华人民共和国义务教育法“第七条义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。第四十四条义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”
义务教育法对政府强调统筹的非常重要的落脚点就是义务教育经费的统筹，这是最关键的职能。但是强调经费统筹不等于忽略其他方面，因此第七条对义务教育体制的规定强调了“统筹”职能。
统筹只是政府实施宏观管理的一种方式，政府的统筹行为所操作的仅是政策、法规、规划、信息和契约等。统筹所要达到的目标最终要通过政府的宏观调控行为(主要运用法律、经济、信息等间接管理手段)才能实现。强调统筹，是强调政府的间接管理行为。这种统筹不是对学校自主权的重新收拢，更不是使教育回到一切依靠行政性命令和计划才能运作的老路上去。统筹是以政治、思想与组织领导为核心的宏观管理，而不是“业务领导”的具体操作，这是统筹与领导、管理的区别之处。义务教育法规定义务教育管理体制实行省级政府行使教育统筹职能，县级政府为主。县级政府“为主”，是指县级政府作为区域政府，既要领导区域内义务教育，又要统筹规划实施区域内义务教育，而且承担区域义务教育的主要角色和主要责任。
三、“政府统筹”应当摆正五个关系
实现区域政府统筹教育的职能，应当可以通过摆正五个关系体现出来，即正确处理区域政策与区域制度、区域内与区域外、区域稳定与区域创新、区域现状与区域未来、区域理论与区域实践的关系。
（一）区域政策与区域制度
区域教育政策制度是国家法律及有关法规指导下的区域性公共规则.区域性政策制度在某些条件下是与国家法律政策是相对的，有交集的。这取决于区域的经济社会发展水平、区域政策制度的制定水平和制定者的素质。
区域性教育政策制度与国家法律政策一样，起码要遵循一个基本原则，即符合国情、符合区域实际、符合区域人口的整体素质，忽略了实际状况，那么这个制度或政策就是“恶法”，是行不通的。体现民意的政策往往要早于制度。只有在实体化和程序化的制度诞生后通过必要的法律程序，才能切实可行，行之有效。因此政策、制度同属法律范畴。有了政策，就必须有制度予以保证，而制度也必须有“先知”民意的提出和升华。也可以说制度就是执政党主导政策的程序化。政策是制度的核心与灵魂，而政策的实现需要制度完备为基础。一个好的制度并不能保证百分之百地避免教育危机，但是，一个差的制度肯定会导致教育不稳定。
（二）区域内与区域外
区域教育是介于宏观教育与微观教育之间的教育，处于宏观与微观教育的结合部。她受制于宏观教育的控制，即教育政策、教育法律和教育管理体制的制约，又受制于微观教育的现实状况。区域教育，政府统筹教育的范围，包括教育体系、主体、经费、人员、时间、空间和信息等教育资源。统筹功能的最佳效能体现就是教育因素的良性动态平衡互动，即物尽其用、人尽其才。实现区域教育资源的最佳效能。既适应于当前教育需要，又要为教育发展奠定扎实基石。
区域是有边界的。在市场经济条件下，区域作为一个团队，其中相关元素必须紧密配合，发挥整体效能，在区域发展中突出主体性和发挥主导作用，并更加强调在自我发展中自主管理。
区域不是一个封闭的范畴。区域的教育资源是有限的。区域发展教育的最高目标是与高一层级区域政府乃至国家的教育发展是一体的。区域必须接受上级的领导、管理、指导和服务，更确切的说，是统筹职能的有效到位。新的义务教育法的相关规定对“统筹”的提出，既是承认了过去和旧法的缺失，也给各级政府留出了“作为”的空间。
区域内部的教育资源是有限的，但是人的潜力是无限的。充分利用域外资源，补充和弥补域内资源的不足，是实现区域教育良性发展的必要条件，特别是经济欠发达县区，离不开域外教育资源的补充与援助。
（三）教育稳定与教育创新
教育创新当然有可能带来风险，但推迟改革必然导致无声的危机。近年来，世界上大多数国家的教育体系都发生了重大的变化。经济全球化、技术进步和教育自由化使得教育创新日新月异，教育产品和服务种类更为丰富多样。可以说教育创新已经成为当今全球经济发展不可或缺的润滑油和驱动器。我国要积极参与国际经济竞争，就必须适应这种发展大趋势，加快教育体制的改革，迅速学会和掌握教育创新的本领，提高我国教育体系的效率水平。
但是，我们清楚地看到教育创新同时也会带来大量的风险。记得哈佛大学校长、前美国财长萨默斯曾经打过一个比方：创新如同飞机一样，它为人们提供了方便快捷的交通方式，能够让人们更快地到达目的地。不过一旦坠毁，后果非常严重。可是，对飞机坠毁的恐惧并没有阻碍人类对更快捷舒适的交通工具的追求。这是因为退回到原始的交通方式就会在国际竞赛中落后挨打。人们的全部努力都放在如何把发生坠毁的概率保持在最低点。同样，在教育领域，我们在防止因更多、更快、更好的教育创新可能带来教育危机的同时，也要警惕低效率和高成本的教育体系给经济造成的慢性破坏。急功近利、侥幸冒险和因循守旧、不求进取，同样是有害的。由于教育机构治理和激励安排方面的原因，由于监管制度的不够健全，以及由于教育政策的扭曲，导致本来稀缺的资源流向经济发达地区和优势学校，使得那些需要政府扶持的学校和地区无法获得必要的“融资”，以至出现“没有雪中送炭、只有锦上添花”的怪现象。这种情况如果长期得不到纠正，本质上是一种慢性的无声的教育危机。比如，我们教育的大量名校主要产生于计划经济的教育饥渴和扩张冲动、传统计划经济的约束造成的浪费和失范。因此，我们在研究教育稳定问题的时候，既要防止因为教育创新带来的教育危机，也要严重关注由于教育改革的延误，落后僵化的教育体系给国民经济造成的长期的负面影响。
一味的发展，特别是一项或几项评估结果决定并显示的发展，不是真正的发展，而且是以损害潜力和后续利益为前提的。
（四）教育的现状与教育未来
教育的现状未来是教育发展过程的基本阶段。教育的未来是可以预测和描述的，也是可以控制的。教育的过去为现状积累了经验教训，也必将为优化现状、完善未来提供经验支持。
教育的现状四众多因素，包括人的因素和客观因素相互作用、相互制约制衡的必然结果，也是现实条件下的最高水平。教育历史发展的线形过程是螺旋上扬的，归根结底取决于当时人的思想水平，特别是当时推动历史发展主体队伍的整体素质。教育的过去、现状和未来是一条不可切割的历史长河，其中绵延不绝并且能够保持器其发展永远上扬，是历史发展过程的“特殊时期”。管理过程是可以控制的。教育发展过程作为管理过程，应该说是可以控制的，而控制这一过程的永动力就是核心的教育文化和系统的教育思想体系的优化和传承。
（五）教育理论与教育实践
区域教育目前面临的重大问题就是教育理论的“缺位”。区域教育改革与发展的路径没有走过不等于否定理论的构建和系统的思考。理论的框架和实现教育目的的目标、规划、策略都是理论体系的重要组成部分。理论来源于实践，但是如果只有无目的的实践，而不善于升华总结，那么今后的教育实践仍无目的可言，况且过去实践仍然是今后教育实践的延续。过去实践的升华将是现在、将来教育实践的基础。教育实践必须有理论的引导与支撑，教育理论不能否定教育经验和教育实践为基础。
结束语
政府的责任是有限的，经费责任更是有限的，因此政府对教育经费统筹的职能实质还是政府投资与社会融资的“集合”。政府统筹是政府行为，其效能是有限的，同时它还是一把“双刃剑”，正因为认识到了领导、管理的局限性，所以才使用了“政府统筹”这一范畴，并赋予“统筹”丰实的内涵和发展空间。
（声明：本文是山东省“十一五”重点规划课题《县域教育均衡发展的政府职能与保障机制创新研究》2006年度研究成果，如有引用，请注明出处）
【作者介绍】中共党员，研究生学历，中学高级教师。现任广饶县教育局党委书记、局长，兼任广饶县第一中学党委书记，东营市人民政府督学。
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