『关键词』人大监督 人民监督员监督 人民陪审员制度 比较研究
人民监督员制度是检察机关在办理直接受理侦查案件（即通常所说的“自侦案件”）过程中设置的一种程序性的外部监督机制。准确地讲，该制度是一种正处于试行阶段的制度，2003年9月首批开展制度试点工作的是１０个省份的625个检察院，确定人民监督员约3356人。2005年12月底，全国共有2825个院开展了试点工作，试点院的总数占全国各级检察院总数的86%，全国人民监督员的数量已超2万人。同时，在检察院的有意识推动下，对该制度的理论研究也一直非常活跃，各地的理论研讨会层出不穷，研究成果屡见报端。理论和实践的同步努力，使该制度不断得到完善，甚至已成了一种“既成事实”，有的学者在文章中直接做了这样的表述：“为了加强监督，最高人民检察院在地方检察机关试点的基础上推出了人民监督员制度，并于2004年10月1日在全国推广。”
正如张志铭教授所言：“目前这项改革已经较好地解决了正当性和合法性问题，进一步论证的关键是：制度构建的协调性、妥当性，以及制度运作的有效性。”有关该制度的一些疑问还需深入透彻地思考，例如相对于人民监督员制度所要解决的问题，在制度设计上是否有其他更优的选择；人民监督员制度与人民陪审员制度在司法原理上是否具有可类比性；域内外有没有可资借鉴的制度实践；什么是人民监督员的合理构成；人民监督员制度的引入是简单嵌入还是要涉及相关组织程序的复杂调整等等。本文即拟从与相关制度的比较的角度切入，对其中的一些问题做一探讨。
一、相对于人民代表大会（以下简称“人大”）的监督，人民监督员监督是一种特殊的、权利性的社会监督
监督从字面理解是一种察看并督促的行为，要区别不同的监督行为，不外乎从行为主体、对象、目的、方式等角度去比较。比较监督，首先面临的一个问题是对不同监督进行分类、定位，学者对监督的分类不尽相同，有的从宏观主体角度将监督分为代议机关的监督、行政监督、司法监督、政党监督、公民与社团监督、舆论监督；有的对某一方面的监督，如对国家权力的监督又分出党的领导监督系统、国家政权监督系统和人民群众参与监督系统；，此外，还有国家监督与社会监督，内部监督与外部监督，职能监督与专门监督，事前监督与事后监督等多种分类。无论从哪个角度去分析，人大监督和人民监督员监督都无法归为一类，但毫无疑问，二者都是宏观监督体系下的内容，都有“人民”监督的意味，在监督主体、监督内容等方面甚至有重复之嫌，所以在比较的过程中，必然会使我们发现二者互通的，甚至是可融合的因素，当然主要是发现两种监督不同的存在价值。
人大是我国的权力机关，从监督主体角度看，人大这个集体才是真正的主体，具体讲，人大监督的主体就是全国及地方各级人大及其常委会，人大代表则只是监督的直接实施者。有学者认为人大代表也是“人大的监督主体之一”，笔者认为在权力机关的法定监督权限范围内，人大代表的监督行为是一种职务行为，个人的“监督”行为在没有得到特别授权时，不产生法律效力。根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）第3条的规定，以及人民监督员监督个案的监督员随机产生，每个监督员“独立发表意见”，实行不计名投票的实践做法分析，人民监督员制度中监督的主体应是人民监督员个人，只不过监督效能的发挥实行少数服从多数。
在制度试行之初，笔者曾撰文主张从方便和成本角度考虑人民监督员可主要从人大代表中产生，因为无论是从人民监督员制度建构理论中去推导，还是分析《规定》中对人民监督员应当具备条件的列举，都可发现人民监督员应具有代表性、广泛性等特征，和人大代表的特征有很大的共通性。事实上，各地的人民监督员中有为数不少的人是人大代表。这些人大代表实际实施的是两种不同的监督，一种是职务角度的权力监督，一种是权利角度的社会监督。当然从人民监督员制度价值的实现角度考虑，人民监督员应比人大代表更具有专业性，为此人民监督员的人选，应有比较灵活的确定方法，这在下文会有所叙述。
从监督范围、对象角度分析，人大的监督对象较为复杂，一方面宪法规定国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人大，所以从表象上看，似乎人大对国家的任何问题都可监督，另一方面理论界对人大监督的定类一直较乱，有的认为人大监督是一种法律监督，有的认为检察院是我国的法定法律监督机关，因此人大监督应当界定为“权力监督”，。人大监督的对象是一个需要进一步深入研究的问题，但按照宪法和法律的对人大职权的规定，人大及其常委会的监督对象至少是指由其产生、向其负责的国家行政、司法等机关及其组成人员。姑且称之为是人大的狭义监督对象，仅此也能和人民监督员的监督对象形成鲜明的对比。
人民监督员监督的对象依《规定》第1条是“人民检察院查办职务犯罪案件工作”具体包括：1.“三类案件”，即检察机关查办职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的三类案件，对这三类案件的监督，目前的实践做法是刚性启动，人民监督员可被动进行。2.“五种情形”即人民检察院查办职务犯罪案件应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形之一的五种情形。这类监督力度较小，需要人民监督员主动进行。3.人民检察院直接受理侦查案件的除以上情形的其他执法检查活动。这类监督主动权完全在检察院，《规定》规定“可以应邀参加”。
可见，人民监督员的监督对象与人大的相比有特殊性和直接性的特点。正因为两类监督的范围、对象是不同的，所以那些认为“法律监督机关无人监督故而建立人民监督员制度”或者“已经有人大监督了再建立人民监督员制度是重复监督“的观点都是片面的。
通过对人大与人民监督员监督的主体和范围、对象的分析，可以发现两类监督是有互通融合的可能性的。未来立法确立的人民监督员监督应该是一种外部监督，这一点与人大对检察机关监督是一致的。不同之处在于一个是作为国家机构之一的国家监督，一个是来自公民权利代表的社会监督。人民监督员监督与其他社会监督不同之处又在于它有可能规范化也应该制度化、规范化，因为国家需要这类监督去发挥特殊的作用。类似的情形就如同政协的监督一样，国家的繁荣富强需要政协发挥强有力的监督作用，所以国家就用根本法的形式确立的政协的特殊监督地位以及特殊监督方式。“在实践中，政协的政治协商、民主监督与人大的法律监督和工作监督，互为补充，相得益彰。”笔者主张人民监督员监督与人大监督整合也是从互补角度考虑的，如前文所述，人大监督与人民监督员监督无论在监督主体、监督对象还是终极目标的追求上都有共通性，设置人民监督员制度应是作为最高国家权力机关的全国人大一个主动动作，因为古今中外学者多有论及，一切权力都有可能导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，所以应给权力设置边界，人大作为政权设置主体在当初分配权力时，将“查办职务犯罪”的权力分给了人民检察院，但却使这种权力处于失范状态。所以应主动补缺。目前，可行的作法就是人大充当人民监督员监督的“中介机构”，控制并利用人民监督员的“权利监督”去服务于自身相对虚化的“权力监督”，这样一则给检察机关查办职务犯罪设置了特殊的程序性制约机制，二则既避免了公民监督的无序、无力性，三则使检察机关摆脱自请监督者“做秀”的质疑。事实上制度得以试行，也是“报中央批准并报告全国人大常委会”后才由检察机关负责推行的，那就应由真正的权力主体来控制并完善这一制度，将人民监督员发展成“检察机关控制下的他者监督”绝对是一个监督怪胎。
二、人民陪审员制度是一种审判组织制度，人民监督员制度是一种监督制度
人民陪审员制度和人民监督员制度有很大区别，笔者认为不宜将二者经常放在一起讨论。此二者一个是法院的审判组织制度，一个特殊监督制度，只是因制度的参与者均是非职业化的“人民”，且实践中程序的启动多由法院和检察院操作，而一般又认为公、检、法是一家人，于是人民监督员制度出台伊始，人们根据思维惯性，就以为与法院的陪审制度类似。这使得人民监督员制度在推行一开始就遇到主观障碍。笔者当然注意到了二者的设置都体现了司法民主和司法社会化，但作为平等的制度，各自的设置目的是不同的，要完成的使命也不同，所以对这两个制度的比较应关注它们的相异性，以便取长补短、互相借鉴。
人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收公民作为非职业法官与职业法官一起审判案件的一种制度。作为我国审判制度的一个组成部分，因为法律规定的混乱、不到位，陪审制度在中国审判制度中所具有的作用一度几乎到了不被看重的地步。甚至有学者说是百分之百的陪而不审证明了陪审员是一种陪衬，充其量是帮助法院提高效率、解决案件积压的工具而已。２００４年８月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），《决定》的颁行，对人民陪审员制度具有里程碑的意义，对人民陪审员制度将会产生重大而深远的影响，其制度性的价值、效能定会日益彰显。
对于人民监督员制度而言，首先应该期望的就是获得人大的同样立法，人大如果出台诸如《关于建立人民监督员制度的决定》，人民监督员制度必然少些迷茫、少些尴尬、少走些弯路，《决定》中的很多规定可为将来真正建立人民监督员制度所借鉴。
首先是人员的选定，《决定》第7条规定：人民陪审员的名额，由基层人民法院提请同级人民代表大会常务委员会确定。第8条规定：符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。可见规定对人民陪审员的产生，最终的任命权给了人大，但人民法院也有很大的决定权。人民监督员的选定权也应交给人大，同时因是选定监督者，作为被监督者的检察机关不应有决定权，但在出口上应给检察机关设置一定权力。
其次是个案中人员的产生，《决定》第14条规定：基层人民法院审判案件应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。中院、高院则在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。人民监督员监督个案时的人员产生也应建立这种大范围“随机抽取”机制，这样一则避免了相对固定的人民监督员在与检察机关的长期接触中，因建立“丰富”的“感情”而影响监督效果，二则因为人员不具有可预测性，更利于制度设置本意的实现。
再次经费的保证上，《决定》第19条规定：人民陪审员享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。《规定》第34条规定：人民监督员因参加监督活动应当享受的补助，人民检察院为实施人民监督员制度所必需的开支，列入人民检察院业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。可见设想的经费保证途径与人民陪审员制度类似，实践中各地人大也多支持，对此，只需将来立法明确规定即可。
此外，在对人民监督员的纪律约束、责任追究等方面也可参考《决定》的规定模式。
当然在借鉴的同时，一定要注意二者的相异性，这是决定制度价值取向的、本质的问题。
首先人员的选定上要注意考虑两个制度不同的目标追求。比较《决定》第4、5、6条和《规定》第5、6、7条对人民陪审员和人民监督员的任职条件，总体是一致的，唯一的区别在于，人民陪审员要只要求：品行良好、公道正派，一般应当具有大学专科以上文化程度；人民监督员则要求：公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识。也就是在人民性上二者是一致的，但人民监督员对专业性比人民陪审员有较高的要求，这样做是有其特定意义的。有学界同仁在讨论人民监督员制度的正当性时说：“人民监督员是非职业司法官阶层参与司法的重要形式。由于未形成法律职业的惯性，非职业司法人员对社会生活中的新情况、新问题比较敏感，容易接受新的秩序规则和道德伦理规范。人民监督员所能带入司法活动中而职业司法官却有可能欠缺的往往是民众的情绪、感受，因为人民监督员仅凭普通人的良知和常识裁判，所以，能够使犯罪的概念和社会发展相适应，并与社区文化相一致。”笔者主为这段话用来讨论人民陪审员制度的正当性很合适，但人民监督员制度的设置目的在于加强监督“检察机关查办职务犯罪案件工作”而为保障监督的效力，应提高监督水平，尽可能与职业检察官能在“同一语境”下进行对话，这就有必要“在人民监督员队伍中保证足够比例的具有法律素养的成员”
与此相联系，其次的一个区别就是对人员的培训上，切入的角度应有很大不同。《决定》第15条规定：“基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质。”但人民陪审员参与审判，主要的价值追求应是让人民陪审员从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断。那么培训就不应致力于将陪审员培训成法律专家，否则就损害了陪审员的自然的判断能力，并最终损及制度设立的初衷。如果要让陪审员走专业化道路，那还不如将审判责任完全托付给专业素质要高得多的职业法官们。培训应以培养陪审员的基本法律意识为目标，以明确陪审员职责为重点，增强陪审员审判案件的使命感、责任感等。对人民监督员的培训，除了使其具备责任感、使命感的目标外，应致力于让监督者综合素质的提高，让其了解检察机关的体系、机构设置、检察工作的程序，特别是对检察机关办理职务犯罪案件过程中所涉及的相关法律制度进行尽可能专业化的培训，这样才能使监督在发挥程序性效力的同时，产生实质上的影响。出于成本的考虑，对人民监督员的选聘，宜以人大的内务司法委等机构为依托，由人大从法学科研人员、退休法律工作者中选聘，可在特定范围内建立监督员库，借鉴仲裁员的管理模式。
此外，因为人民陪审员和人民监督员在法、检两院中发挥的作用、行为的效力是各不相同的，因此对人民监督员的任期也不应作相同的要求。
人民监督员制度的建构目标之一是制约检察权的滥用，各国各法域解决同类问题的方式方法有很多，所以作为一项新的制度，可资借鉴的相关制度还有很多，诸如作为对检察权的制约措施，日本设有检察审查会制度，其职责主要是受理被害人对检察官的不起诉决定不服的申诉，并进行审查和裁决。香港廉政公署作为世界上著名的反贪机构，反贪功绩卓著，为了加强对其内部权力的监督的制约，也有一套行之有效的监督机制等。有学界同仁对这些制度与人民监督员制度已作了较为全面的比较研究，本文不再赘述。
【作者介绍】三江学院法律系讲师，主要教授宪法、行政法课程。
注释与参考文献
参见《全国检察机关人民监督员制度试点工作简报》第1期。
参见www.spp.gov.cn《人民监督员制度试点取得明显成效》。此外，2006年3月11日在第十届全国人民代表大会第四次会议上，最高人民检察院检察长贾春旺所做的《最高人民检察院工作报告》中说“截至去年底，全国有80%的检察院实行了人民监督员制度”，该数据和《人民监督员制度试点取得明显成效》一文有所出入，但无论是那个数据，人民监督员制度已由“试点”成为“试面”的事实已不容置疑。
陈卫东、李训虎，《检察一体与检察官独立》，《法学研究》，2006年第1期，第12页。
张志铭，《放言人民监督员制度》，《法律日报》，2006年3月16日第9版。
参见《放言人民监督员制度》一文。
汤唯、孙季萍，《法律监督论纲》，北京大学出版社，2001年版第4页说：“凡监督概念的论证都包含六大基本要素：目的、主体、对象、客体、权能、方式。”
参见尤光付，《中外监督制度比较》，商务印书馆，2003年第1版。
参见高山，《国家权力的制约监督》，河北人民出版社，2005年第1版，第104页。
尤光付，《中外监督制度比较》，商务印书馆，2003年第1版，第63页。
2006年3月31日，试点院南京市雨花台区人民检察院邀请人民监督员对侦查活动进行同步监督，监督方式就是通过观看侦查活动同步视频，最后各个监督员签署发表个人独立意见。
参见李小红《对人民监督员制度的思考》，《南京人大》，2005年第2期，第31页。
３月１０日上午，最高人民检察院党组副书记、副检察长邱学强就人民监督员制度试行情况接受《法制日报》记者的专访时称：“全国共选任人民监督员２０２０９名，其中各级人大代表７４７７名，各级政协委员４７８７名，占６０．７％。”www.china.org.cn，《邱学强：强化外部监督保障司法公正》。
李建明，《人民监督员监督意见的效力探讨》，《方圆法治·人民监督员专刊》，第21页。
www.chinaue.com.cn，张智深，《论人大监督与检察机关监督》。
尤光付，《中外监督制度比较》，商务印书馆，2003年第1版，第322页。
此处的“失范”是指相对失范，对其规范至少应和公安机关查办其他犯罪一样有刚性的程序性监督机制。
参见尤光付，《中外监督制度比较》，商务印书馆，2003年第1版，第358页。
参见陈卫东、李训虎，《检察一体与检察官独立》，《法学研究》，2006年第1期，第12页。
参见王敏远：《中国陪审制度及其完善》，《法学研究》第21卷第4期，第25页。
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高一飞，《人民监督员制度的正当性探讨》www.law-lib.com,ym
参见李建明，《人民监督员监督意见的效力探讨》，《方圆法治·人民监督员专刊》，第24页。
陈淑、筱萍，《刍议人民陪审员制度》，www.law-lib.com。
孟红，《人民监督员制度的探索性研究》，《南京市检察机关实行人民监督员制度一周年研讨会论文集》，第19页。
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参见袁志，《人民监督员制度与日本检察审查会比较研究》，正义网,2003-12-23；邢同宝，《日本检察审查会制度及其改革对我国人民监督员制度的借鉴与启示》；article.chinalawinfo.com；张学军，《港廉署咨询委员会制度的借鉴与启示》，检察日报网。
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