一、刑事赔偿确认规定存在的问题
一是刑事赔偿的确认标准难以统一。《国家赔偿法》规定国家承担赔偿责任的一个重要的条件就是司法机关有违法行使职权的行为。但是在实践中对“违法”的理解存在很大的分歧，如在逮捕问题上，检察机关根据法律规定决定逮捕时所要求的条件与人民法院审判时定罪要求的条件会有所不同，如果人民法院判决无罪，检察机关的逮捕决定是否违法很难认定。现行《国家赔偿法》对刑事赔偿“确认”、“不予确认”的标准问题规定均过于原则，没有明确的具体标准，不便操作。理论界和司法实务界基于不同的归责原则对确认问题的处理也不同。最为典型的是对存疑不起诉案件的处理。根据刑事诉讼法第140条第四款的规定，犯罪嫌疑人被逮捕后，因事实不清、证据不足，人民检察院可以作出不起诉的决定，但最高人民法院和最高人民检察院在存疑不起诉案件赔偿问题是否确认问题上存在巨大分歧。根据最高人民法院《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》第8条的规定精神，人民检察院因事实不清、证据不足作出的不起诉视为对侵权事实的确认，可以进入赔偿程序。而最高人民检察院发布的《人民检察院刑事赔偿工作规定》规定第8条第（三）项规定：“对有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予确认。”最高人民检察院与最高人民法院的规定截然相反，直接影响赔偿请求人权利的实现。即使人民法院赔偿委员会认为已经依法确认并作出赔偿决定，司法实务中也有检察机关以《人民检察院刑事赔偿工作规定》为依据拒绝执行赔偿委员会的赔偿决定。如我院办理的徐明讯涉嫌虚开增值税专用发票一案，徐明讯被存疑不起诉后，徐明讯要求检察机关赔偿，我院根据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第八条第三款之规定对其确认请求不予确认。徐向湖北省汉江中级人民法院提出赔偿申请，该院作出仙桃市人民检察院赔偿徐明讯人身侵权赔偿金43960.98元的赔偿决定。后因该案被我院重新起诉，徐明讯被判刑11年，赔偿之事便不了了之。可见刑事赔偿中确认标准的不统一，已经影响到国家赔偿法的尊严。
二是违法侵权确认程序缺乏监督。在行政赔偿程序中，行政程序中的赔偿义务机关或者复议机关可以确认行政行为是否违法侵权，赔偿请求人也可以提起行政诉讼，请求人民法院予以确认。而在刑事赔偿程序中，确认司法行为违法的主体是作为赔偿义务机关的人民法院或公安、检察、监狱管理等机关，不服其确认决定的赔偿请求人只能向其上级机关申诉，也就是说，刑事赔偿案件的违法侵权确认，只能由赔偿义务机关自行确认，其上级机关负责监督。刑事赔偿由赔偿义务机关确认的现行规定，从法理上有违现代法治要求的公正、回避、监督原则。在司法实践中，有的赔偿义务机关出于维护自身形象、部门荣誉、个人利益的考虑，常常对赔偿请求人的确认申请不予受理，即便受理了，也是自己充当自己案件的“法官”，逾期不予确认。赔偿请求人处于这样的确认程序中，必然会担心处理结果的不公。这种由违法侵权机关自行确认，而不是由中立机关进行确认的方式缺乏公信力，不符合现代法律监督制度的基本要求。《国家赔偿法》规定赔偿请求人必须先申请确认然后再申请赔偿，这种将确认作为赔偿前置程序的规定，阻延了赔偿请求人获得国家赔偿的时间，增加了申请人的额外负担，不能体现公平正义的法律原则。如我院办理的熊万伦申请刑事赔偿一案，熊万伦于2000年12月向我院提出赔偿申请，由于确认程序的规定，熊虽然多次到上级机关申请复议，但赔偿问题仍然悬而未决。可见赔偿义务机关确认程序处于缺乏监督状态的现实导致很多问题，进而成为制约国家赔偿顺利进行的一个关键。
二、解决问题的两点建议
一是统一刑事赔偿确认标准。统一刑事赔偿确认标准，就是要统一对《国家赔偿法》第十五条的认识，即适用何种归责原则的问题。国家赔偿实行违法归责原则与国家赔偿法原理相符，但固守这一归责原则，刑事赔偿实践中的很多矛盾难以释解。如错误拘留、错误逮捕，按照刑事诉讼不同阶段的要求，判断标准是不一样的。公安机关、检察机关依据其规定标准拘捕犯罪嫌疑人，审判机关最终作出无罪认定的判决，有些情况下属于正常现象，这正是法律规定公，检、法机关相互制约的目的所在，不一定说明后一机关否定了前一机关行为，前一机关的行为就是违法的。存疑案件大多属于这种情况。如果被后一机关否定后，前一机关的行为统统视为违法，不符合客观情况。所以，刑事赔偿不宜一律实行违法归责原则。有些情况如错拘、错捕，错判，实行无罪结果归责原则更彰显公正。按照无罪结果归责原则，不需要查证司法机关的行为是否违法，无罪宣告就证明了此前的司法行为属于错拘、错捕、错判，国家就应当依法承担赔偿责任。这样把握更有利于赔偿请求人，更符合国家赔偿法的本意。总之，“疑罪从无”、结果归责，是刑事诉讼法的理念。按照这种思路，人民检察院因事实不清、证据不足作出的不起诉或者撤销案件决定，人民法院作出的无罪判决，即是确认的法律文书，赔偿请求人可以据此申请国家赔偿，至于是否应当赔偿，属于国家承担还是不承担赔偿责任的问题，应留待赔偿程序中解决，而非确认程序所要解决的问题。建议国家赔偿法修改时确立违法归责、无罪结果归责等多元化的归责原则，以避免法律实施中不必要的争执，维护人民群众合法权益。
二是建立国家赔偿中的确认程序监督机制。建议在修改国家赔偿法的同时制定国家赔偿程序法。对刑事赔偿确认机关、确认程序、确认期限以及申诉程序详加规定，明确刑事赔偿由上级机关确认，完善监督制约机制。正确区分确认制度中赔偿义务机关自行确认和有权机关依法确认两种情况，一是错拘、错捕、错判的，载明原因的释放证明、不批捕决定、不起诉决定、初审判决、终审判决、再审判决等都是对违法行为的确认。当事人持有这些法律文书，就可直接进入赔偿程序，而无须再经赔偿义务机关确认。二是对于需由赔偿义务机关自行确认的，则要建立起完善的申诉、诉讼等救济途径，以保障当事人的权利。作为法制统一的国家，应当统一国家赔偿中的确认程序。赔偿义务机关发现自身违法侵权的，应当主动，及时确认，赔偿请求人不服赔偿义务机关确认的，应当允许依法申请其上级机关复议，也允许通过司法程序寻求法律救济，审理赔偿案件的司法机关有权对赔偿义务机关以及复议机关的确认行为进行司法审查。只有这样，才能体现法治的内涵，赔偿义务机关也才不至于在错误面前有恃无恐，为所欲为。另一方面，确认依法应当是有关国家机关的职责，不应当是对赔偿请求人的制约条件。应当确认而未确认的，赔偿义务机关及时依法确认才是“一心为公，执法为民”的表现，反过来要求赔偿请求人先申请确认然后再申请赔偿，就成为程序上对赔偿请求人不适当的苛刻要求。
【作者介绍】湖北仙桃市人民检察院
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