检察院被列为第一序列原告
立法前沿
近年来违法行政行为侵害国家和社会公共利益造成较大损害的事件时有发生，但在遏制这些违法行为方面却遇到了很大困难：有的因为没有合适的诉讼主体，法院不予受理；有的是因为公民、法人诉讼能力欠缺无法行使诉讼权；有的是因为侵害方与受害方地位、实力悬殊，受害方不敢行使诉讼权利，等等，即使以个人名义提起的个别所谓“公益诉讼”，其影响力也十分有限。
现实需要一个维护公益的诉讼代表。由检察院提起行政公益诉讼，能够通过诉讼形式体现行政诉讼的客观维护秩序功能，有利于在更广泛层面上构建和谐社会。
最新亮相的《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿(以下简称修改稿)第二十九条明确规定了行政公益诉讼制度。试图将公益诉讼制度写进立法这在我国尚属首次。
检察机关是提起公益诉讼的主体
行政公益诉讼是在行政机关实施的行政行为侵害了国家利益或社会利益而又无具体受害人的情况下，由检察机关提起公益行政诉讼。
最高人民检察院民事行政检察厅副厅长潘君说：“公益诉讼就是一项意义重大的制度建设，修改稿明确检察院为提起行政公益诉讼主体，是检察权在行政诉讼中合理配置的体现。”
潘君指出，在现行行政诉讼法中，总则规定了“人民检察院有权对行政诉讼活动实施法律监督”的原则，分则只规定了对检察院生效行政判决、裁定的抗诉制度。这样就将检察监督仅仅局限于对审判权的监督，而对当下社会转型过程中大量存在的行政权力的滥用、错用、怠用的情形，作为法律监督机关的检察院无从监督，既无手段亦无程序介入。此次“修改稿”用了八个条文的篇幅规定了行政诉讼检察监督的原则、抗诉制度、检察员出庭程序、公益诉讼制度及检察院提起公益诉讼的特别程序的内容，这对改变目前检察权对行政权监督不到位的状况将有较大的作用。
宪法为检察院监督行政权提供了依据
规定检察院作为提起行政公益诉讼主体，潘君说，其最根本的依据就是我国宪法第一百二十九条的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察权具有与行政权、审判权不同的特点和功能。检察权的主要功能是监督与制约，本质是法律监督权，在司法程序中的表现形式是作为诉的主体出现。法律监督权除了具有严格的法律要求，即程序性之外，检察权还具有主动性的特点，当法律规定的属于需要法律监督的情形一旦出现，检察院就可以启动相关程序，产生监督制约的社会效果。
检察机关作为公益代表是现实的选择
“宪法为检察权监督行政权提供了依据，同时大量的社会现实也充分证明了在公益诉讼中急需有一个公益代表来提起行政诉讼，检察机关作为提起行政公益诉讼的主体具有一定的必然性。”潘君说。
修改稿将检察院作为第一序列的原告，承担着提起行政公益诉讼的主要责任，公民和其他组织作为第二序列的原告，是符合我国目前民众的法制意识和文化传统的。检察院作为法律监督机关，要通过每一起公益行政案件的办理，培养和提升全民法律意识，促进社会中介组织生成和发展，促进和谐社会的建立。
充分借鉴发达国家公益诉讼经验
潘君认为，从世界范围来看，公益诉讼提起的主体主要有三种：一是日本的民众诉讼，尽管不影响个人的权益，但影响公共利益，公民就可以提起诉讼；二是德国行政法院法规定的公益代表诉讼，由联邦最高检察官作为联邦公益诉讼的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人，参与相关公益诉讼；三是英美国家的检察官提起行政公益诉讼方式，美国检察官有权提起公益诉讼，在英国发展为在检察官授权的情况下，允许公民可以检察官的名义提起公益诉讼。修改稿借鉴了这些国家的经验，在特别程序中规定了公益诉讼的具体操作方式，包括由人民检察院认为行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，可以以公益代表人的身份，向人民法院提起行政诉讼。同时也规定了公民、法人或者其他组织单独起诉规范性文件的一般程序，这些都是我国诉讼制度的新发展，值得充分肯定。
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